Sterke coalities in crisistijd: blik door een OVSE-bril

Jeroen Boender: Permanent Vertegenwoordiger bij de OVSE

Op welke manier is de OVSE betrokken bij de oorlog in Oekraïne?

“De oorsprong van de OVSE ligt in de Helsinki-akkoorden uit 1975. Destijds was onze relatie met de Sovjet-Unie zeker niet gemakkelijk. In de kern is de organisatie daarom opgezet als een samenwerkingsverband van niet-gelijkgezinde staten. Na een meer optimistische periode aan het begin van de jaren negentig, werd de relatie met Rusland steeds stroever. Dat geldt zeker sinds 2014 toen de OVSE probeerde een bemiddelende rol te spelen na de annexatie van de Krim en de start van de Russische inmenging in de Donbas. De Special Monitoring Mission (SMM) werd actief in Oekraïne, met als zwaartepunt de regio’s Loehansk en Donetsk. Vergeet niet dat de SMM een belangrijke rol heeft gespeeld rondom de ramp met MH17. De OVSE was de enige organisatie die vlak na het neerhalen van het toestel ter plaatse was en kon helpen bij het repatriëren van de slachtoffers en het veiligstellen van bewijsmateriaal.

Tegen die achtergrond zagen we begin dit jaar dat Rusland aanstuurde op verdere escalatie. Toen we zagen dat Rusland en Belarus begonnen met grote militaire oefeningen aan de grens is het Weens Document ingezet om opheldering te vragen. Via dit document kunnen OVSE-staten elkaar bevragen waardoor er meer vertrouwen en transparantie ontstaat. In reactie heeft Rusland keihard ontkend dat ze zouden interveniëren en dat het ging om reguliere oefeningen, waarmee ze dus on the record hebben gelogen.

De dialoog wordt steeds moeilijker wanneer er overduidelijk tegen je gelogen wordt, zoals de Russische reactie via het Weens Document. Vervolgens stemde Rusland vorige maand tegen het verlengen van het mandaat van de SMM en blokkeerde eerder al de OVSE Border Observation Mission aan de Russisch-Oekraïense grens. Je kunt wel degelijk stellen dat er nu sprake is van een fundamentele vertrouwensbreuk.

“Naast de OVSE zijn er natuurlijk andere internationale organisaties waar zowel Nederland als Rusland aan deelnemen. Kijk naar de Verenigde Naties, waar Rusland een veto heeft in de Veiligheidsraad. Of naar de Raad van Europa, waar Rusland onlangs is “geschorst”. De OVSE is een van de weinige plekken waar je als Permanente Vertegenwoordiging met Rusland nog kunt proberen een dialoog te voeren.”

Wat betekenen deze spanningen voor de Nederlandse inzet binnen de OVSE?

“Het is zelden zo dat we als Nederland alleen optreden in OVSE-sessies. Meestal spreken we gezamenlijk als EU. Het werk van ons team bestaat dan ook voor een belangrijk deel uit het bijdragen aan EU-verklaringen waarin het Nederlandse standpunt goed doorklinkt. Vanwege de oorlog is er veel eensgezindheid binnen de EU waardoor het eenvoudiger is om consensus te bereiken. In het verleden was dat wel eens anders. Met de landen die toen nog wel eens tegenwerkten, zitten we nu meer op een lijn.”

Is het werk van de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de OVSE veranderd sinds de oorlog?

“Het werk is zeker veranderd. De afgelopen weken was de agenda van het Poolse voorzitterschap in de OVSE vrijwel uitsluitend gericht op de oorlog.

Op dit moment hebben we niet veel gelegenheden  waar we Rusland wekelijks spreekwoordelijk om de oren kunnen slaan. Dat kan in de OVSE. Je merkt het daarom in de manier van werken. Als wij voorheen Rusland gingen bekritiseren, wandelden we uit diplomatieke beleefdheid vooraf langs de Russische delegatie om dat aan te kaarten. Omgekeerd deden zij dat ook. Zelfs dit basisvertrouwen om elkaar vooraf in te lichten, is weg. Het zal nog heel lang duren voordat dit verandert want er is echt iets kapot gemaakt.”

Wat voor impact heeft deze crisis op jou als Permanent Vertegenwoordiger?

“Deze inval past in het verlengde van waar Rusland in 2014 mee bezig was. De elementen zijn niet nieuw, zoals het narratief van een zogenaamd naziregime in Kiev bijvoorbeeld. Wat me wel heeft verbaasd is de heftigheid waarmee Rusland er vervolgens een turbo op heeft gezet en de manier waarop Poetin dit allemaal aankondigde.

Normaal ben ik een koele kikker. Ik bekijk de wereld met ironie en het liefst met humor. Toen Rusland eind februari een ‘full scale’ oorlog met Oekraïne ontketende, zakte de grond wel even onder me vandaan. We zagen het aankomen maar konden weinig doen. Ik kom zelf uit het bilaterale werk (o.a. plaatsvervangend ambassadeur in Moskou, red.). Daar ben je gewend om meer kleine successen te boeken, bijvoorbeeld met verdragen, handelsmissies of consultaties. Het zijn allemaal positieve doelen die je kan meten.

In de OVSE is dat anders. Hier wordt besloten middels consensus, zodat niemand overstemd kan worden. Hoewel dit een enorme frustratie kan zijn, is het ook één van de geheime ingrediënten. De ‘0’ behouden en zorgen dat de tegenpartij niet scoort, is soms al een enorme prestatie. Dat is waar ik met mijn kleine maar fijne team in Wenen voldoening uit probeer te halen.”

Welke lessen trek je voorlopig uit de oorlog?

“Een eerste les is om te leren van alle kleine puzzelstukjes die samen de grotere puzzel vormen. Er waren uiteindelijk de nodige voortekenen dat Rusland een ander spel ging spelen.

Tegelijkertijd blijft de OVSE een organisatie die voor slecht weer situaties ontworpen is. Kijk naar Georgië en de Krim. Dat zijn ook weer voorbeelden van Russische fantoompijnen waarbij Rusland aantoont niet te accepteren dat bepaalde gebieden al 30 jaar onafhankelijk zijn.

Tot slot is een belangrijke les dat vertrouwen iets is dat je zo kwijt bent. Als er op een gegeven moment een situatie zou ontstaan van herstel van vertrouwen, heeft de OVSE wel het een en ander voor zich spreken. Al kijk ik dan wel heel lang vooruit.”