Tekst Boudewijn Steur
Foto Valerie Kuypers

Het openbaar bestuur is slechts beperkt in staat tot veranderingen van de ene op de andere dag. Toch zal het huidig openbaar bestuur zich niet of nauwelijks herkennen in het openbaar bestuur van enkele generaties geleden. Want in werkelijkheid heeft het openbaar bestuur een enorme gedaanteverwisseling ondergaan. Een transformatie die niet plotseling plaatsvond, maar geleidelijk, aangedreven door externe ontwikkelingen. Maatschappelijke, economische, technologische en politieke veranderingen dwongen het openbaar bestuur zich continu aan te passen.

Boudewijn Steur

Nieuwe rubriek 'Andere tijden'

Hoe zag het openbaar bestuur er in 1950 uit? Wat is de ontstaansgeschiedenis van DigiD en wat kunnen we leren van de ervaringen met het Grotestedenbeleid uit de jaren ’90? In de nieuwe rubriek ‘Andere Tijden’ van het online magazine ‘Blik op BZK’ kijken we terug op belangrijke beleidsonderwerpen van het ministerie.

Boudewijn Steur, clusterhoofd Strategie bij het ministerie van BZK, trapt af met een essay over de vraag: Welke lessen kunnen we trekken als we terugkijken op een halve eeuw veranderingen binnen ons openbaar bestuur? 

Toenemende zorg van het openbaar bestuur

In de afgelopen decennia betrad het openbaar bestuur steeds meer domeinen van de samenleving. Waar voorheen mensen zelf verantwoordelijk waren of maatschappelijke organisaties het voortouw hadden, nam de overheid die taken over. Denk bijvoorbeeld aan de uitbouw van de verzorgingsstaat. Het ging daarbij niet alleen om een verbreding van de taken, maar ook om een verdieping van de overheidsinterventies. Neem bijvoorbeeld de verschillende nota’s ruimtelijke ordening. In de laatste drie decennia zien we daarbij twee nieuwe bewegingen. In de eerste plaats is er sprake van een verschuiving van taken tussen bestuurslagen: van het nationale naar het provinciale (ruimtelijk-economische taken) en naar het gemeentelijke niveau (sociaal domein), of juist andersom (bijvoorbeeld het centraliseren van de Nederlandse politie). Vooral gemeenten kregen een groter takenpakket, wat gepaard ging met schaalvergroting. In de tweede plaats draagt  het openbaar bestuur weer meer taken over aan de samenleving. Deze vermaatschappelijking van taken gaat wel gepaard met door het openbaar bestuur gestelde kaders. Het openbaar bestuur trekt zich niet volledig terug.

Schaalvergroting in het openbaar bestuur

In 1950 telde Nederland 1015 gemeenten. Een gemiddelde gemeente bestond uit bijna 10.000 inwoners. Anno 2017 staan daar 388 gemeenten met een gemiddeld inwoneraantal van ruim 44.000 inwoners tegenover. Gemiddeld verdwenen elke tien jaar zo’n 100 gemeenten. Deze schaalvergroting van gemeenten is illustratief voor wat we in de afgelopen halve eeuw in bredere zin in het openbaar bestuur zagen gebeuren. De schaal van instituties is enorm toegenomen. Dat heeft enerzijds te maken met schaalvoordelen. Organisaties konden daardoor goedkoper en slimmer werken, maar werden ook effectiever. Anderzijds sluit de schaalvergroting in het openbaar bestuur aan bij de grotere mobiliteit van de inwoners. Niet langer is onze leefwereld beperkt tot de eigen buurt of wijk, maar is die leefwereld veel groter geworden. Maatschappelijke problemen manifesteren zich daardoor op een hoger schaalniveau.

Huis van Thorbecke

Hoewel het Huis van Thorbecke - een metafoor die we eigenlijk pas sinds 1990 gebruiken - in de afgelopen decennia niet fundamenteel is herzien, is er wel stevig vertimmerd en aangepast. Overheden boeken bijvoorbeeld steeds meer resultaten  in regionaal verband  omdat steeds meer vraagstukken zich op regionaal niveau voordoen. Maar ook omdat intergemeentelijke samenwerking de bestuurskracht van de overheid vergroot. De intensieve samenwerking tussen gemeenten is echter niet nieuw, noch de argumenten daarvoor. Toen in 1950 de Wet Gemeenschappelijke Regelingen werd geïntroduceerd, was het bestuurskrachtargument ook al dominant. En ook toen waren er  discussies over het problematische karakter van intergemeentelijke samenwerking. Nieuw is vooral de enorme toename en intensiteit van die  samenwerking binnen het openbaar bestuur.

Europa

Een grote verandering in het Huis van Thorbecke is de uitbreiding met de zolderverdieping: Europa. In 1952 vond in de gemeenten Delft en Bolsward een proefreferendum plaats over de Europese Grondwet. De twee gemeenten waren gekozen omdat de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen daar het dichtst bij de landelijke uitslag lag. De mening van de Delftenaren en Bolswarders was daarmee representatief voor de hele bevolking. Een overgrote meerderheid bleek vóór een Europese Grondwet. In de daarop volgende decennia intensiveerde de Europese samenwerking en werd die ook steeds duidelijker voor het Nederlandse openbaar bestuur. Steeds meer Europese regelgeving had direct of indirect invloed op het functioneren van Nederlandse overheden. Voorbeelden daarvan zijn de dienstenrichtlijn of de Europese aanbestedingsregels. Europa is anno 2017 niet meer weg te denken uit het Nederlandse openbaar bestuur.

Mensen in het openbaar bestuur

Vooralsnog ging het in dit essay vooral over veranderingen in de structuren van het openbaar bestuur. Maar ook andere aspecten van het openbaar bestuur  veranderden. Neem bijvoorbeeld de mensen die in het openbaar bestuur werken. De ‘referendaris der tweede klasse’ was decennia geleden vrijwel altijd een blanke man met een juridische opleiding. Dat gold zeker voor de hogere ambtelijke lagen. Tegenwoordig is het ambtenarenbestand meer divers. Door de emancipatie werken bij de overheid nu veel meer vrouwen en Nederlanders met een migratieachtergrond. Sterker nog, het was juist de overheid die het aannemen van deze mensen bevorderde onder het adagium: “Bij gelijke geschiktheid…”. Ook de genoten opleidingen van de ambtenaren zijn nu meer gevarieerd. Hoewel de (rijks)overheid nog steeds overwegend academici werft, zijn dat nu – naast juristen – ook bestuurskundigen, sociologen, historici of economen.

Bestuurders en volksvertegenwoordigers

Niet alleen het ambtelijk apparaat is qua samenstelling van uiterlijk veranderd. Hetzelfde geldt voor bestuurders en volksvertegenwoordigers. Ook is de doorstroomsnelheid verhoogd. Waar vroeger sommige volksvertegenwoordigers of bestuurders tientallen jaren dezelfde functie uitoefenden, blijven zij nu steeds minder lang op een plek. Raadsleden zitten vaak maar één of twee perioden in de gemeenteraad en burgermeesters gaan vaker van gemeente naar gemeente. Dat heeft meerdere oorzaken. Het sluit aan bij de bredere ontwikkeling in de samenleving dat mensen flexibeler en mobieler zijn geworden. Maar het heeft ook te maken met het feit dat mensen in publieke functies een grotere druk ervaren, mede door de opkomst van social media.

ouderwetse typkamer

Digitalisering

We kunnen ons er nauwelijks meer een voorstelling van maken, maar in de jaren tachtig bestonden er nog typekamers. De hele gemeentelijke basisadministratie was ook nog op papier. In grote dossierkasten werden de belangrijke papieren bewaard. Digitalisering en technologisering hebben geleid tot een fundamenteel andere manier van werken. We kunnen als ambtenaren tijd-, plaats- en apparaat-onafhankelijk werken. Dat biedt ongekende mogelijkheden voor kennisdeling. Het maakt nogal wat uit of je een conceptnota via de mail kunt delen  met collega’s,   of dat die volledig gekopieerd of zelfs overgetypt moet worden. Maar de digitalisering roept ook nieuwe vragen op. Een klein voorbeeld: vroeger kregen nieuwe medewerkers een map in handen met daarin alle informatie over een bepaald dossier. Nu weten nieuwe medewerkers dat stukken bij een dossier digitaal zijn opgeslagen, maar het is nog een hele kunst om de juiste stukken vervolgens te vinden.  

Tot slot

Thorbecke pleitte voor organische veranderingen in het openbaar bestuur. Hij doelde daarmee op de noodzaak dat het openbaar bestuur zich aanpast aan nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Deze veranderingen moesten - bij voorkeur - niet door stevige interventies worden bereikt, maar juist door “gestadige schepping”. Ook nu geldt dat nog en blijft de boodschap: heb continu oog voor de vraag of het openbaar bestuur nog adequaat functioneert in het licht van nieuwe opgaven.


Boudewijn Steur
Clusterhoofd Strategie
Afdeling Kennis, Internationaal, Europa en Macro-economie (KIEM)
Ministerie van BZK

Kennisbank Openbaar Bestuur

De Kennisbank Openbaar Bestuur is de vindplaats van de kennis, informatie en data op het gebied van het openbaar bestuur die het ministerie van BZK verzamelt en gebruikt. Op deze kennisbank staat onder andere het recent verschenen rapport ‘Staat van het Bestuur’.