De rol van de EDEO op het gebied van wapenexportcontrole: Een interview met Eran Nagan

Je bent vanuit Buitenlandse Zaken (BZ) gedetacheerd bij de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). Hoe breng je jouw BZ-ervaring in de praktijk bij de Europese dienst?

Tijdens het Nederlands lidmaatschap van de VN-Veiligheidsraad was ik werkzaam op de Permanente Vertegenwoordiging in New York. Daar heb ik met Russische en Chinese collega’s op het scherpst van de snede onderhandeld over onderwerpen als uithongering, de oorlog in Jemen, het conflict in Syrië. Daarna voelt Brussel opeens als één grote Europese familie, waar we ondanks onze soms uiteenlopende belangen toch allemaal grotendeels dezelfde doelen voor ogen hebben. Ook mijn eerdere BZ-ervaring als Nederlandse afgevaardigde in de Raadswerkgroep die ik nu voorzit komt goed van pas, hoewel mijn huidige rol en verantwoordelijkheden natuurlijk anders zijn. De transparante manier van communiceren, het resultaatgerichte werken, en het werkplezier dat ik bij BZ heb ervaren probeer ik toe te passen bij de EDEO.

In Nederland is er veel kritiek op het gebrek aan een gelijke uitleg van het EU Gemeenschappelijk Standpunt inzake wapenexport. Waarom lukt het niet om in de EU tot één benadering en een gelijk speelveld te komen? Op welke wijze draagt COARM hieraan bij?

Wapenexport is een onderwerp waar geopolitiek, economische diplomatie, humanitaire overwegingen, mensenrechten en werkgelegenheid bij elkaar komen, en soms botsen. Lidstaten maken verschillende afwegingen, ondanks hetzelfde Europese juridische raamwerk dat voor alle lidstaten geldt. Hoge Vertegenwoordiger Josep Borrell roept op tot meer gelijke toepassing van de wapenexportcriteria door de lidstaten, geheel in lijn met de Nederlandse positie. In COARM probeer ik door discussies over gevoelige bestemmingen bij te dragen aan meer convergentie. Een sfeer van onderling vertrouwen is essentieel daarvoor. Lidstaten moeten elkaar durven aanspreken, maar dit blijft een uitdaging. Het zijn uiterst gevoelige onderwerpen, zeker in de huidige setting van online bijeenkomsten. Je ziet dat het voor lidstaten enorm lastig blijft om elkaar de maat te nemen; of het nu gaat over toekenning van wapenexportvergunningen of over schendingen van fundamentele principes van de rechtstaat – zoals tijdens de discussies elders in Brussel met Hongarije en Polen. Bijkomend probleem in de context van COARM is dat de EU geen zeggenschap heeft over de wijze waarop lidstaten het Gemeenschappelijk Standpunt uitleggen en toepassen. Toch zijn kleine stapjes naar meer convergentie mogelijk, en die zetten we dan ook. Zo heeft COARM net een Raadsbesluit aangenomen met verplichte elementen voor eindgebruikers-verklaringen van vuurwapens. Dit besluit helpt te voorkomen dat die wapens in de verkeerde handen terechtkomen.

De EDEO heeft in 2020 een online database gepubliceerd met alle cijfers over wapenexportvergunningen van EU-lidstaten. Voor wie is deze database bedoeld en wat is de bijdrage van deze database?

Afgelopen oktober hebben we een enorme sprong vooruit gemaakt op het gebied van transparantie over Europese wapenexport. In de nieuwe online database kun je data over afgegeven vergunningen terugvinden voor alle lidstaten. Je kunt op een interactieve kaart in één oogopslag zien naar welke bestemming  welke lidstaat wapens exporteert. Dit maakt het makkelijker om overheden ter verantwoording te roepen. NGO’s, denktanks, nationale parlementsleden en Europarlementariërs hebben de database dan ook van harte verwelkomd. Ook de COARM-afgevaardigden waren er blij mee.

Wat is het belang en de toegevoegde waarde van het iTrace-programma dat grotendeels wordt gefinancierd door de EU?

Mijn afdeling binnen EDEO is de enige die projectbudget ter beschikking heeft. Hieruit financiert de EU, na akkoord in COARM, meerdere projecten. Zo steunen we bijvoorbeeld een aantal landen buiten Europa bij het opzetten van een wapenexportsysteem. Dat draagt bij aan een verantwoorde wereldwijde wapenhandel, en aan de bestrijding van illegale handel in militaire goederen.

Het iTrace-programma wordt geïmplementeerd door een NGO: Conflict Armament Research. Deze organisatie onderhoudt een database met daarin gegevens over omgeleide of illegaal verhandelde conventionele wapens en munitie die in conflictgebieden zijn gevonden. Deze informatie is zeer relevant voor ambtenaren die zich bezighouden met afgifte van wapenexportvergunningen. Het project heeft als doel om risicovolle export te voorkomen, door lessen te trekken uit de illegale trajecten die wapens in het verleden hebben afgelegd.

Wat zie je als de grootste uitdaging in jouw huidige functie bij de EDEO?

Ik zie verschillende uitdagingen; gelukkig maar, want dat houdt de functie interessant. Op inhoudelijk niveau is er de uitdaging om te blijven werken aan een meer eenduidig Europees wapenexportbeleid, zeker nu Europese samenwerking op het terrein van defensie steeds intensiever wordt. Een land als Frankrijk, een belangrijke wapenexporteur én belangrijke motor van Europese integratie, staat niet te springen om meer externe bemoeienis met wapenexport. Voorzichtig strategisch manouvreren is dus gewenst, met lange termijn doelen voor ogen.

Ontwikkelingen zoals het European Defence Fund (EDF) en de European Peace Facility (EPF) hebben consequenties voor wapenexport. Defensiebedrijven in verschillende lidstaten zullen steeds nauwer gaan samenwerken. De met EDF-subsidies gezamenlijk ontwikkelde militaire goederen gaan in de toekomst ook geëxporteerd worden buiten de EU. Welk land neemt dan de besluiten over een exportvergunning? COARM kan een platform bieden voor nieuwe afspraken hierover tussen lidtstaten.

De overeenstemming op de valreep van 2020 over de European Peace Facility betekent dat de EU op voordracht van Borrell voor het eerst in de geschiedenis wapens kan gaan leveren aan derde landen; een duidelijk voorbeeld van een meer geopolitiek opererend Europa. Ook hier is een rol voor COARM evident, om ervoor te waken dat leveranties alleen plaatsvinden als ze in overeenstemming zijn met de Europese criteria voor wapenexport.

Dan is er de uitdaging van de EDEO als ‘jonge’ organisatie – 10 jaar bestaan we nu. Wat EDEO enorm aantrekkelijk maakt als werkgever is het werken temidden van 27 verschillende culturen, in het hart van het Europese project. Het is echter jammer om te constateren dat er nog geen sprake is van een sterke corporate culture. Met tijdelijke werknemers in dienst van EDEO, zoals ikzelf, vanuit de nationale diplomatieke diensten, naast voormalige Commissie-ambtenaren en Raadssecretariaat-functionarissen is dat misschien niet zo verwonderlijk. Ook is het een diplomatieke dienst zonder berichtenverkeer-systeem. In mijn visie moet EDEO blijven werken aan meer interne transparantie en betere informatievoorziening, maar ook aan betere externe communicatie. Een duidelijke definiëring van de eigen rol ten opzichte van de lidstaten is van belang. Als lidstaten hoge verwachtingen hebben van sterker Europees extern optreden in een steeds ruwere wereld, dan moeten ze de EDEO daarvoor ook de ruimte geven.