De helpdesk van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) beantwoordt bijna elke dag vragen over de milieueffectrapportage. In deze rubriek lichten we steeds een specifiek onderwerp uit. Dit jaar is dat stedelijke ontwikkelingsprojecten. De milieueffectrapportage (mer) bestaat uit verschillende categorieën. Eén categorie komt het vaakst voor: het stedelijk ontwikkelingsproject. Deze staat ook wel bekend als categorie J11. Stedelijke ontwikkelingsprojecten zijn bijvoorbeeld projecten waar het gaat om de plaatsing van woningen, parkeerterreinen, bioscopen en theaters, sportcentra en andere gebouwen. De helpdesk van het IPLO kreeg het afgelopen jaar dan ook veel vragen over welke projecten nu precies onder deze categorie vallen.

Het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is niet strak gedefinieerd door aantallen woningen of hectares. Daardoor komen er bij de helpdesk veel vragen binnen over of een project nu wel of niet onder deze categorie valt. Of een project onder stedelijke ontwikkeling valt, hangt af van drie factoren: de aard van het project, de omvang én de concrete omstandigheden. Dat laten we in dit artikel met behulp van enkele praktijkvoorbeelden zien.

Zijn er drempelwaarden voor een stedelijk ontwikkelingsproject?

Nee, er zijn geen vaste drempelwaarden voor wat een stedelijk ontwikkelingsproject is. Bij de helpdesk komen regelmatig vragen binnen over mogelijke drempels, zoals:

  • Is er een minimum aantal woningen?
  • Is er een minimale oppervlakte?
  • Kan een ontwikkeling in een dorp ook een stedelijk ontwikkelingsproject zijn?

Sommige vraagstellers gaan ervan uit dat alle projecten met minder dan 11 woningen of minder dan 500 hectare niet onder stedelijke ontwikkelingsprojecten vallen. Maar dat is een onjuiste aanname. De afweging hangt af van de specifieke kenmerken van een project. In de Nota van toelichting Omgevingsbesluit J11 staat dat ook ontwikkelingen in dorpen onder deze categorie kunnen vallen. Wat een stedelijk ontwikkelingsproject inhoudt, kan van regio tot regio verschillen.

Wat zegt de jurisprudentie?

In 2024 waren er veel uitspraken waarin een rechtbank of de Raad van State specifiek naar de omstandigheden keken en voor elke zaak een afweging maakten. Hoewel de meeste uitspraken nog onder het oude recht vielen (toen categorie D11.2 genoemd), zijn deze uitspraken nog steeds relevant omdat de categorie onder de Omgevingswet nog niet is gewijzigd.

Wanneer is iets wél een stedelijk ontwikkelingsproject?

De sloop van een kantoorpand en de transformatie naar 24 woningen en 2.780 vierkante meter aan bedrijfsbebouwing in Hilversum (ECLI:NL:RVS:2024:1059) werd wél als stedelijk ontwikkelingsproject gezien. De rechter vond dat de herontwikkeling gepaard ging met een aanzienlijke toename van de bouwmassa. Daarnaast maakt het bestemmingsplan uitbreiding van de toegestane functies mogelijk, waaronder zelfstandige kantoren.

Wanneer is iets géén stedelijk ontwikkelingsproject?

In 2024 zijn er veel uitspraken gedaan over tijdelijke voorzieningen zoals flexwoningen, asielopvang, tijdelijke strandpaviljoens en tiny houses.

Flexwoningen

In Hengelo (ECLI:NL:RBOVE:2024:1152) oordeelde de voorzieningenrechter dat de realisatie van 42 flexwoningen geen stedelijk ontwikkelingsproject vormde. Het bouwplan hield weliswaar een functiewijziging in, van Onderwijs naar Wonen, maar de rechter vond de ruimtelijke uitstraling van het project beperkt. Op grond van de verleende vergunning kon de totale locatie aanzienlijk minder worden bebouwd dan voorheen. Ook ging het om bestaand binnenstedelijk gebied in een woonwijk, was het terrein al volledig omsloten en was er al een zorgvuldige groene inpassing ontworpen.

Asielopvang

Bij de verbouwing van een hotel tot asielopvang in Albergen (ECLI:NL:RBOVE:2024:2105) vond de rechter doorslaggevend dat het bestaande gebouw werd getransformeerd, er geen sprake is van nieuw ruimtebeslag en het bebouwde oppervlak niet werd uitgebreid. Dat het aantal personen die op de locatie kon verblijven toenam (van maximaal 80 hotelgasten naar maximaal 150 asielzoekers en statushouders) veranderde het oordeel niet, omdat de ruimtelijke implicaties beperkt bleven.

Tijdelijk strandpaviljoen

Voor een tijdelijk strandpaviljoen aan de IJssel in Kampen (ECLI:NL:RBOVE:2024:841) oordeelde de rechtbank dat dit geen stedelijk ontwikkelingsproject was. Hoewel het toegestane gebruik van het gebied veranderde, werd vanwege de aard en omvang het project niet als stedelijk ontwikkelingsproject aangemerkt. Het project veranderde niet veel aan de uitstraling van de omgeving: de bebouwing werd tegen de dijk geplaatst en was niet zichtbaar boven de dijk. Ook veranderde het doel van de bebouwing en bijbehorende voorzieningen niet.

Vijf starterswoningen

Een ontwikkeling van vijf starterswoningen (ECLI:NL:RBMNE:2024:3995) werd ook niet als stedelijk ontwikkelingsproject gezien. De rechter wees hier op de omvang en stelde dat het omvormen van één perceel tot vijf woningen te klein is om als stedelijke ontwikkeling gezien te kunnen worden.

Wijziging hockeyveld in padelbanen

Bij de verandering van een bestaand hockeyveld in vier padelbanen (ECLI:NL:RBMNE:2024:6404) oordeelde de rechter dat er geen sprake was van een uitbreiding of een functiewijziging. Daarom was ook hier geen sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Van kloostercomplex tot appartementen

Ook de Raad van State concludeerde dat de herontwikkeling van een kloostercomplex tot 123 appartementen in Maastricht (ECLI:NL:RVS:2024:1383) geen stedelijke ontwikkeling was. Hoewel het aantal woonruimtes toenam, werd de bebouwing op het perceel niet uitgebreid. Het vloeroppervlak nam zelfs af door de verbouwingen. Ook woog mee dat er geen parkeergelegenheid bij het complex werd gebouwd.  

Lessen uit de rechtspraak: wat telt mee bij stedelijke ontwikkeling?

De uitspraken laten zien hoe rechters de individuele omstandigheden afwegen naast de aard en omvang van een project. Opvallend genoeg was de tijdelijkheid van een ontwikkeling in geen van de uitspraken een doorslaggevende factor. Doorslaggevende factoren zijn vaak wel de:

  • toename van de bouwmassa;
  • uitbreiding van het bebouwde oppervlak;
  • verandering van de functie van het project;
  • grootte van de impact ten opzichte van de omgeving.

De praktijkvoorbeelden laten zien dat er geen concrete richtlijnen zijn, maar dat elke zaak op maat wordt beoordeeld.

Nota van toelichting Omgevingsbesluit over J11

J11 Stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra en parkeerterreinen

Omschrijving project

Een stedelijk ontwikkelingsproject is een ruim begrip, waar onder andere woningbouw, de bouw van kantoren, universiteiten, bioscopen, theaters, winkelcentra, woonboulevards, parkeerterreinen, ziekenhuizen en scholen onder vallen. Tot een stedelijk ontwikkelingsproject worden ook alle voorzieningen gerekend die moeten worden getroffen voor dat project, zoals de aanleg van infrastructuur. Een project dat in meer dan één gemeente is gepland, moet gezien worden als één, samenhangend project.

Er kan overigens geen misverstand over bestaan dat ook «dorpen» hieronder vallen. Wat een «stedelijk ontwikkelingsproject» inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, zoals de aard en de omvang van het voorziene project. Hierin verschilt het van het begrip «stedelijke ontwikkeling», zoals dat wordt gehanteerd bij de Ladder van duurzame verstedelijking, dat een eigen zelfstandige betekenis heeft. Voor het uitvoeren van de mer-beoordeling voor een stedelijk ontwikkelingsproject kan gekeken worden of er per saldo aanzienlijke negatieve milieueffecten kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats voor een vergelijkbaar aantal mensen, zal dit in de regel per saldo geen of weinig negatieve milieueffecten hebben. Overigens moeten sloopwerkzaamheden wel worden betrokken bij de mer-beoordeling. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke negatieve milieueffecten.