Voorkomen, beheersen en betrekken, zo vatte directeur Veiligheid en Risicobeleid Peter Torbijn de focus van het veiligheids- en risicobeleid samen aan het slot van het symposium Volg de Rode Draden. Een middag vol discussies en presentaties ter gelegenheid van de afronding van het programma Bewust Omgaan met Veiligheid. En juist dat laatste punt van Torbijn, het betrekken, was waar veel van de discussie zich op richtte: de perceptie van stakeholders en burgers, de rationaliteit van perceptie en het gewicht daarvan in beleid.
“Perceptie is net zo rationeel als getallen en berekeningen”
Het was VVD senator Sybe Schaap die bij de behandeling van de Wet Basisnet in de Eerste Kamer de vragen stelde die leidden tot het programma Bewust Omgaan met Veiligheid (BOV). Het programma en afwegingskader BOV gaan over het ‘wat, wie en hoe’ bij de aanpak van risico- en veiligheidsvraagstukken. Een belangrijke conclusie daarin is, dat het risico- en veiligheidsbeleid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat waar nodig nog explicieter moet worden uitgelegd. Er moet worden aangegeven welke risico´s moeten worden aangepakt (het ‘wat’), wie daarbij betrokken worden (het ‘wie’) en op welke wijze (complexe) risico- en veiligheidssituaties worden aangepakt (het ‘hoe’). “Wees voorzichtig met de zware nadruk op perceptie,” is de eerste reactie van senator Schaap bij de opening van het symposium Volg de Rode Draden, “de feiten moeten meer maatgevend zijn dan gevoel.”
Veilig voelen
De kwaliteit van de leefomgeving is de afgelopen decennia verbeterd. Ook de veiligheid is toegenomen. Maar er is ook nog veel te doen. En dit is geen eenvoudige opgave. De samenleving wordt steeds complexer en sneller, met risico- en veiligheidsvraagstukken die in toenemende mate inhoudelijk ingewikkeld zijn, en met innovaties waarvan de risico’s niet of moeilijk te voorspellen zijn. In die complexe omgeving is het steeds moeilijker tegemoet te komen aan de terechte vraag naar een heldere en goed onderbouwde afweging van verschillende factoren die spelen bij de aanpak van risico- en veiligheidsvraagstukken.
“Veiligheid is niet top of mind, je bent er niet dagelijks mee bezig. De voornaamste oorzaak van onveiligheid is gedrag,” vertelt Ine Buuron, senior consultant VeiligheidNL. En daarbij schatten we heel gebruikelijk gedrag vaak minder gevaarlijk in, dan wat relatief nieuw is. “Kletsen op de fiets is bijvoorbeeld een heel stuk gevaarlijker dan appen op de fiets, blijkt uit onderzoek. Ondanks wat je erover in de media leest.” Dit is een van de vele voorbeelden waaruit blijkt dat er een groot verschil is tussen wat mensen ervaren als risico, inschatten als risico en accepteren als werkelijkheid. Het blijvend stimuleren van het veiligheidsbewustzijn, vooral bij diegenen die risicovolle activiteiten ondernemen, is noodzakelijk omdat een verminderd veiligheidsbewustzijn kan leiden tot meer incidenten.
Onder de noemer veilig voelen is risicobeleving in de samenleving een speerpunt van het beleid de komende jaren. Bij de aanpak van risico- en veiligheidsvraagstukken moet, meer dan voorheen, rekening gehouden worden met de wijze waarop risico’s in de samenleving worden beleefd.
"Beleid en burger zijn even irrationeel"
Perceptie, perceptie, perceptie
Maar wat kan de overheid met risicoperceptie? “Beleid en burger zijn even irrationeel,” denkt Guus de Hollander, senior wetenschappelijk onderzoeker bij het Planbureau voor de Leefomgeving. “Het maximaal toelaatbaar risicomodel: wat is de ratio daarachter? Die is er niet, het is irrationeel. MKBA: ik krijg jeuk als daar bedragen aan gehangen worden. Hoe veel geven we uit aan het verlies van een levensjaar? Die bedragen lopen nogal uiteen. De vraag is of dit wel rationeel is.” En deugt de rekensom risico = kans x gevolg wel?
De Hollander vertelt waarom mensen niet goed zijn in het omgaan met kleine kansen. Dit hangt samen de werking van onze hersenen, waarin we in overgrote meerderheid van de tijd ons snelle, waakzame hersensysteem gebruiken. Daarin is geen ruimte voor het afwegen van (zeer) kleine kansen.
“Modellen en berekeningen worden eigenlijk alleen maar gebruikt om milieuruimte te krijgen,” constateert De Hollander. “Bij waardenconflicten gaat het niet meer om het getal. Perceptie is daarom net zo rationeel als getallen en berekeningen.” Binnen beleid moet je prioriteiten stellen. Hoe doe je dat als de modellen niet rationeel zijn? “De Omgevingswet is in die zin hoopvol. Betrek de burger! Cijfers zullen de burger op zichzelf niet overtuigen. Voer het debat.” Ine Buuron beziet deze vragen rond risicoperceptie heel praktisch: “Hoe om te gaan met risicoperceptie? Bied informatie plus handelingsperspectief.”
"Cumulatie is geen vraag, maar een feit"
Integraliteit
“Cumulatie is geen vraag, maar een feit,” aldus Rik Kleinjans, directeur van adviesbureau Ameco. Iedereen komt in aanraking met (de gevolgen van) cumulatie van verschillende soorten risico’s in de leefomgeving. Dat kan op grote (inter)nationale schaal, maar is het meest illustratief in bijvoorbeeld je eigen tuin met gelijktijdige overlast van verschillende barbecues, geluid en pollen in de buurt. “Stapeling van effecten, irritaties en zorgen, burgers die klagen over stapeling van overlast: wat moeten we daarmee? Bestuurders hebben hier geen instrumenten voor,” constateert Kleinjans. Per individueel beleidsveld is het risico- en veiligheidsbeleid goed geregeld, maar over de combinatie van beleidsvelden wordt over het algemeen niet nagedacht.
Integrale aanpak is dan ook een van de speerpunten van het beleid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Aanpak van cumulatie op lokaal niveau ligt voor de hand in de aanloop naar de Omgevingswet. Daarbij hoort het delen van kennis en ervaringen uit de praktijk. En ook hier is het contact en de communicatie met bewoners en andere belanghebbenden weer een onmisbaar element in het beleid. “Zorgen bij mensen leiden tot discussie, maar die valt stil doordat er geen beleid is. Mijn advies: ga op bezoek bij mensen, spreek ze, hoe ga je om met stapelende effecten? Het is zo moeilijk voor (kritische) burgers in gesprek te gaan met de overheid over stapelende effecten.” De Omgevingswet biedt hier ook volgens Kleinjans verschillende aanknopingspunten voor. Het tegengaan van stapeling van risico’s (in het bijzonder in lokale situaties) vereist een actieve aanpak van de overheid.
Incidenten maken alert
Senator Schaap reflecteert op alles wat tijdens het symposium gewisseld is. “Is dit werkbaar en uitvoerbaar? Ik kan wel wat dilemma’s benoemen. Je komt er niet altijd met praten met elkaar. De overheid moet goed luisteren en Kamerleden moeten een goed debat voeren, inclusief goed luisteren. Geld moeten we niet uitgeven op basis van het gevoelsleven van de burger. Perceptie moeten we heel serieus nemen, maar het beleid mag niet alleen maar op perceptie gebaseerd zijn. Laten we oppassen met incident gedreven beleid te maken. Maar incidenten maken wel alert.”
Het programma ‘Bewust Omgaan met Veiligheid’ (BOV) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft tot doel het risico- en veiligheidsbeleid een stap verder te brengen, langs een aantal rode draden. Een boeiende rode draad is ‘Veilig voelen’, met daarbij de relatie tussen overheid en belanghebbenden. Een andere belangrijke rode draad is ‘Cumulatie’. Deze twee thema’s uit het programma BOV kwamen tijdens het symposium Volg de Rode Draden 16 mei 2018 uitgebreid aan de orde. Ook is ingegaan op andere resultaten van het programma BOV en met name het thema Safe-by-Design. Meer impressies van dit symposium, de kamerbrief met Eindrapportage Bewust Omgaan met Veiligheid en de beleidsambities voor de komende jaren zijn opgenomen in het e-magazine Volg de Rode Draden.
