Veiligheidsbeleid en Ontwikkelingssamenwerking hand in hand tegen terrorisme?

Sustainable Development Goals

Dat veiligheidsbeleid en ontwikkelingssamenwerking elkaar positief kunnen versterken in de strijd tegen terrorisme, lijkt misschien zo logisch dat je er niet snel bij stilstaat. Met een goed toekomstperspectief en in een stabiele maatschappij, is de kans dat mensen zich willen aansluiten bij een terroristische organisatie kleiner. Dat is uiteraard niet zo zwart-wit als hier gesteld. Ook vanuit stabiele maatschappijen waar de levensomstandigheden goed zijn hebben mensen zich immers aangesloten bij terroristische organisaties. Maar deze redenering ligt wel ten grondslag aan veel preventieve maatregelen.

Anders gesteld is het bestrijden van terrorisme belangrijk voor het realiseren van de Sustainable Development Goals (SDG), waaraan ook NL zicht heeft gecommitteerd: terroristische aanslagen zijn negatief voor vrede, veiligheid en stabiliteit. Staten worden daarom opgeroepen binnen die SDGs om de omstandigheden aan te pakken die bevorderlijk zijn voor de verspreiding van terrorisme, onder meer door empowerment van jongeren, vrouwen, religieuze leiders en alle andere betrokken groepen in het maatschappelijk middenveld ten behoeve van de bevordering van sociale integratie en cohesie. Vanuit dat oogpunt lijkt het dus vanzelfsprekend dat veiligheids- en ontwikkelingsbeleid hand in hand gaan om succes te boeken. Maar zoals in het vraagstuk terrorismebestrijding de simpele oplossingen niet voorhanden zijn, is ook hier de werkelijkheid ingewikkelder dan de theorie.

Twee aparte werelden?

Om de geschiedenis van dit dilemma beter te kunnen plaatsen, gaan we terug naar het begin van de 21ste eeuw. Op 11 september 2001 vonden de aanslagen van Al Qaida op onder andere de Twin Towers in New York plaats. De aanslagen eisten bijna 3000 slachtoffers en de beelden gingen de hele wereld over. Hoewel het zeker niet de eerste keer was dat een terroristische organisatie een aanslag wist te plegen buiten de landsgrenzen van de thuisbasis van de groep, was een dusdanig grootschalige aanslag op Amerikaans grondgebied nog nooit voor gekomen. Volgens experts trof Al Qaida hiermee de westerse samenleving recht in het hart^1.

In de zoektocht naar een succesvolle aanpak van terrorismebestrijding was de internationale gemeenschap huiverig om aandacht te schenken aan onderliggende factoren, de grondoorzaken, die een voedingsbodem voor radicalisering kunnen zijn. Enerzijds was de vrees dat zo’n aanpak zou kunnen worden gezien als het opbrengen van begrip of zelfs sympathie voor terroristen en de aanslagen die zij pleegden op onschuldige slachtoffers. Dat risico kon, zeker in de periode vlak na 9/11, niet worden genomen. De inzet richtte zich onder internationale druk vooral op repressieve maatregelen.

Anderzijds was er aan de “zachte” kant evenmin animo om in te zetten op het voorkomen van gewelddadig extremisme. Middelen voor ontwikkelingssamenwerking waren hard nodig voor humanitaire doeleinden en het stimuleren van onderwijs, rechtsstaat en economische groei. De angst was, naarmate de interesse in terrorismebestrijding wereldwijd zou toenemen, er vanuit de veiligheidshoek een te grote aanspraak zou komen op deze gelden. Waarbij een veiligheidsaanpak gericht op risicogroepen het principe van onpartijdigheid van ontwikkelingssamenwerking zou kunnen schaden. Mede door de angst voor securitization of aid waren grote internationale ontwikkelingsorganisaties niet bereid om financiering open te stellen voor Preventing Violent Extremism (PVE) programma’s. Het was uit den boze om programma’s met betrekking tot de rol van de media, werkgelegenheid, onderwijs en toegang tot recht in te zetten ten behoeve van het voorkomen van gewelddadig extremisme.

De rol van de VN

Ruim vijftien jaar verder zijn er door de internationale gemeenschap en door overheden veel stappen gezet op het gebied van preventie van gewelddadig extremisme, oftewel PVE. Ondertussen is de vrees dat een preventieve aanpak sympathie voor terroristische groepen zou opwekken, afgenomen. Dat geldt ook voor de angst dat budgetten die bedoeld zijn voor ontwikkelingssamenwerking worden opgeslokt voor veiligheidsdoelstellingen.

Een doorslaggevende rol lag hierin voor de VN, met het Plan of Action on Preventing Violent Extremism, dat door de Secretaris Generaal van de VN werd gelanceerd in 2015. Daarin werd aandacht gevraagd voor contraterrorisme-maatregelen, voor de bescherming van mensenrechten, en voor systematische preventieve maatregelen die de grondoorzaken van gewelddadig extremisme op lokaal, nationaal en mondiaal niveau aanpakken.

Mede dankzij deze koers van de VN ontwikkelen steeds meer landen preventiestrategieën. Bijvoorbeeld een land als Kenia, dat begrijpt dat preventie alleen succesvol is als ook de grondoorzaken voor gewelddadig extremisme worden aangepakt.  Naast een nationale strategie (2016), introduceerde Kenia dit jaar met steun van Nederland de zogenaamde ‘Rapid County Action Plans for Preventing Violent Extremism’. Hiermee werd iedere Keniaanse provincie gevraagd een plan op te stellen om de grondoorzaken per provincie te adresseren, ongeacht of er sprake is van radicalisering of niet. In deze plannen ligt de nadruk op de rol van het maatschappelijk middenveld, de media, religieuze leiders, het bedrijfsleven en onderwijsinstellingen bij het bevorderen van een omgeving die niet aanzet tot gewelddadige extremisme. Dit was vijf jaar geleden nog ondenkbaar.

Volgende stappen voor Nederlandse inzet

In het Regeerakkoord van 2018 werd het doel gesteld om met het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid ook de grondoorzaken van terrorisme aan te pakken. Daarmee worden volgende stappen in de aansluiting van veiligheids- en ontwikkelingsbeleid gezet, in ieder geval op het gebied van terrorismebestrijding. Sindsdien wordt er bij BZ aan gewerkt om deze doelstelling te vertalen naar de praktijk. Want wat betekent dat, de grondoorzaken van terrorisme aanpakken? Welke personen en groepen moeten daarvoor worden bereikt? En hoe weten we of de aanpak succesvol is? Andersom kan de vraag worden gesteld: dragen de bestaande programma’s voor ontwikkelingssamenwerking niet al indirect bij aan het voorkomen van gewelddadig extremisme? Stuk voor stuk zijn dit vragen waar geen makkelijk antwoord op te vinden is. Uit onderzoek van UNDP naar Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsprojecten in Afrika bleek dat veel van deze programma's echter wel relevant kunnen zijn voor de preventie van gewelddadig extremisme en terrorisme.

Daarom werken experts die zich binnen het ministerie bezig houden met terrorismebestrijding, PVE, onderwijsbeleid, werkgelegenheid en conflictsensitiviteit samen om verschillende expertise bijeen te brengen. Samen werken zij aan een instrument, de 'PVE-toolkit', om beleidsmedewerkers te ondersteunen bij het beantwoorden van deze vragen. Deze groep collega’s heeft de afgelopen maanden trainingen gegeven aan andere collega’s, in Den Haag en op ambassades, over PVE en de aanpak daarvan in Nederlands buitenlandbeleid. Zodat activiteiten voor onderwijs, werkgelegenheid en andere ontwikkelingsactiviteiten, ook die mensen kunnen bereiken die zonder toekomstperspectief een aantrekkelijk doelwit kunnen worden voor ronselaars van terroristische organisaties.

_{[1] 11 september als oerbron van veel ellende (De Volkskrant, 6 september 2019). https://www.volkskrant.nl/ts-b173af51}