Beeldvorming en risicoperceptie

Beleid gericht op een gezonde en veilige leefomgeving was tot nu toe vooral gericht op het veilig en gezond zijn. Beleid gericht op een omgeving waar men zich ook veilig en gezond voelt, richt zich op het complexe terrein van risicoperceptie. Perceptie wordt bepaald door een complex aan factoren, kan verschillen per persoon of groep en zich ontwikkelen in de tijd. Als de beleving van risico’s verschilt van de objectief - wetenschappelijk vastgestelde - risico’s óf als risico’s door overheid en andere partijen verschillend worden ervaren, ligt er een taak voor beleidsmakers en politici.

Risicoperceptie

Verschillen in risicoperceptie bestaan tussen actoren en/of tussen feiten en beleving. Een (vluchtige) scan van standpunten van partijen en berichten in media maakt de belangrijkste verschillen vaak al zichtbaar. Belevings- of marktonderzoeken geven een meer gedegen beeld. De prioriteiten, de beleidskeuzes en de beleidsmaatregelen van de overheid weerspiegelen hoe de overheid uiteindelijk omgaat met (verschillen in) perceptie. Verschil in risicoperceptie kan leiden tot wederzijds onbegrip en misverstanden, tot gebrek aan draagvlak of uitvoerbaarheid van beleid, tot inefficiënt gedrag als gevolg van onderschatten of overschatten, en daarmee dus tot gevaarlijke situaties of juist verspilling van middelen en inzet. Dit is te meer een reden om bij het maken van beleidskeuzes rekening te houden met verschillen in perceptie.

Bij het inschatten van risico’s speelt het fenomeen dat we vaak denken ons oordeel op feiten over risico’s te baseren, maar dat in praktijk emoties, waarden en belangen de overhand hebben. Ook cumulatie van verschillende problemen of risico’s kan leiden tot een andere perceptie dan van de enkelvoudige risico’s. Een risico dat op zichzelf staat kan als minder risicovol worden ervaren dan een risico dat op een plek of voor een groep de zoveelste bedreiging is, of zelfs de spreekwoordelijke druppel. Anderzijds kan een extra verstoring in een gebied met al veel andere risico’s (bijvoorbeeld een fabriek of windmolen in een stedelijk gebied) als minder ernstig worden ervaren dan diezelfde activiteit in een landelijk gebied.

Beleidskeuzes

Aangezien naast ‘veilig zijn’ ook ‘veilig voelen’ een ambitie van de overheid is, moet rekening gehouden worden met risicoperceptie. Vaak wordt in het beleid al wel impliciet rekening gehouden met verschil in perceptie tussen burgers onderling of tussen burgers en bedrijven en/of overheden. Meestal wordt dan vrij snel geconstateerd dat er een verschil is in belangen (één van de oorzaken van verschil in perceptie). Met de beleidskeuzes en -maatregelen wordt dan geprobeerd zoveel mogelijk recht te doen aan die verschillende belangen. Ook wordt meestal wel nagegaan of er voldoende draagvlak voor die maatregelen is bij betrokkenen. Daar waar het niet mogelijk is rekening te houden met belangen, of dit vanuit bijvoorbeeld een politieke visie ongewenst is, wordt uitgelegd waarom niet verder tegemoet gekomen wordt aan bepaalde belangen. In die uitleg worden vaak rationele argumenten gebruikt: bijvoorbeeld wetenschappelijke bewijzen, berekende kosten en baten, bestaande wet- en regelgeving, eerder bepaalde kaders. Het risico is dat daarmee dan alsnog voorbij wordt gegaan aan eventuele andere oorzaken van verschil in perceptie.

Nog zelden vindt een expliciete verdieping in risicoperceptie rond een onderwerp plaats. Emoties (h)erkennen, benoemen, serieus nemen wordt in beleidsvoorbereiding nog relatief weinig gedaan. Het actief en gestructureerd op zoek gaan naar informatie over en onderzoek naar verschillen in perceptie van risico’s bij belanghebbenden vindt meestal pas plaats nadat eerst de harde cijfers over risico’s en schade in kaart zijn gebracht. En dan worden verschillende posities al snel ingenomen. Als vervolgens inzicht in verschillen rond risicoperceptie verkregen is, dan is het nog niet eenvoudig hiermee in beleidskeuzes nog rekening te houden. Hoe moeten waarden, emoties, ethische dilemma’s worden afgewogen tegen feitelijke gegevens en harde euro’s? En kan zo’n afweging eenmaal ingenomen posities nog wijzigen? Door beleidskeuzes uitsluitend te baseren op en uit te leggen aan de hand van (wetenschappelijke) feiten, kunnen belanghebbenden zich ongehoord en onbegrepen voelen. De essentie is om bij zo’n ogenschijnlijk onmogelijke afweging ten minste uit te leggen waarom en in welke mate die perceptie wel of niet is meegewogen in besluiten. Een heldere doelenboom per beleidsterrein kan helpen om zichtbaar te maken hoe zo’n afweging doorwerkt in besluiten. Daarbij is het handig een onderscheid te maken tussen lange termijn (richtinggevende doelen), aanpak (strategische doelen) en in te zetten instrumenten (operationele doelen). Het ‘waarom’ wordt met zo’n doelenboom helder verbonden met het ‘hoe’ en ‘wat’.

Risicoacceptatie

Risicoperceptie is een complex product van risico’s op basis van kennis en intuïtie, sociale en demografische, culturele, ethische, politieke en economische, en emotionele factoren. Risico’s kunnen door groepen in de samenleving verschillend gewaardeerd worden, afhankelijk van historische context, cultuur, opleidingsniveau, persoonlijke situatie, vooroordelen, ethische afwegingen, geloofsovertuigingen, enzovoort.

Allerlei experimenten tonen aan dat het intuïtief inschatten van risico’s vaak tot andere resultaten leidt dan een rationele berekening van risico’s. In het maken van beleidskeuzes kan ook rekening gehouden worden met de mate waarin de maatschappij, groepen burgers of individuen een bepaald niveau van risico’s accepteren, tijdelijk of ook op lange termijn. Zo’n niveau van acceptatie kan zijn weerslag krijgen in richtinggevende beleidsdoelstellingen en in operationele doelen zoals maatregelen of normen, al dan niet vastgelegd in bijvoorbeeld wet- en regelgeving. De mate waarin burgers, maar ook de overheid en andere belanghebbenden bereid zijn risico’s te accepteren, is afhankelijk van bepaalde eigenschappen van een risico, die ook de perceptie van risico’s beïnvloeden. Deze eigenschappen kunnen samengevat worden in drie factoren:

• De aard van het risico en de daarmee samenhangende angst. Hoe groter de angst voor een risico, hoe lager de acceptatie;
• De (potentiële) omvang van het risico: het aantal mensen dat mogelijk blootgesteld wordt aan het risico of de mogelijke omvang van de schade die kan optreden. Hoe groter deze is, hoe kleiner de bereidheid het risico te accepteren; en
• Het begrip van een risico. Hoe groter het begrip van een risico is, hoe meer dit risico doorgaans geaccepteerd zal worden (mits niet potentieel catastrofaal).

Bij vrijwillige acceptatie van risico’s door burgers speelt de vraag in hoeverre dat verantwoord is en de overheid dat toestaat. Vanzelfsprekend moet er geen sprake zijn van een collectief belang dat het individuele belang te boven gaat, mogen anderen geen nadelige gevolgen ondervinden en moet degene die de risico’s accepteert ook zelf eventuele schade kunnen opvangen en accepteren. Echter, zeker daar waar perceptie van risico’s eerder emotioneel dan rationeel is, zou de overheid wellicht burgers tegen zichzelf in bescherming kunnen (of moeten?) nemen. In het verdelen van verantwoordelijkheden heeft de Rijksoverheid immers ten minste een systeemverantwoordelijkheid, een zorgplicht voor veiligheid en het beschermen van burgers tegen risico’s.

Risicocommunicatie

Uit de manier waarop publieke of private partijen communiceren over risico’s blijkt hoe zij verschillen in perceptie kennen en waarderen. De afzender is belangrijk: wordt deze vertrouwd? Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als de afzender wetenschappelijk voldoende onomstreden is, geen eigen belang heeft die de boodschap ‘kleurt’, of als de afzender uit de ‘eigen bubbel’ komt. Daarnaast is het moment waarop gecommuniceerd wordt en de mate waarin onzekerheid wordt erkend cruciaal voor succesvolle communicatie. Het kennen van verschillen in perceptie bij belanghebbenden is eveneens van belang voor het (succesvol) communiceren en voor het inzetten van beleidsinstrumenten: perceptie bepaalt immers ook draagvlak voor beleid en de bereidheid, het vermogen, tot aanpassen van gedrag.

Vertrouwen en betrouwbaarheid gaan hand in hand. De overheid kan in zijn beleid en communicatie leren van de manier waarop in de luchtvaartveiligheid wordt omgegaan met veiligheidsvraagstukken, dat kan helpen bij het streven om een betrouwbare overheid te worden, die dan ook door haar burgers wordt vertrouwd.
Communicatie en transparantie (over bijvoorbeeld onzekerheid) kunnen juist ook de perceptie beïnvloeden, ongerustheid en bezorgdheid genereren, of een beeld laten ontstaan dat er gebrek aan deskundigheid is. Ongerustheid en bezorgdheid kunnen positief bijdragen aan noodzakelijke bewustwording, maar kunnen ook leiden tot onnodige stress. Bij voorkeur moet altijd worden aangegeven wat de feiten zijn, wat men doet aan het beheersen van het risico of wat partijen zelf kunnen doen om zich te beschermen of te informeren (weerbaarheid, participatie). Onzekerheid en controleerbaarheid beïnvloeden immers perceptie.

Er bestaat een belangrijk onderscheid tussen communicatie in het proces van beleidsontwikkeling (de ‘koude fase’) en communicatie vlak na een incident (de ‘warme fase’). In de koude fase kan worden gecommuniceerd over beleidskeuzes en over de aard en omvang van risico’s. Communicatie is dan bij voorkeur meer dan informatie-uitwisseling: beleid is gebaat bij een goed opgezette dialoog. Het gesprek moet niet alleen gaan over risico’s, maar ook over bijvoorbeeld nut en noodzaak, ethische aspecten en de bredere context en de beleidsafwegingen die daarbij horen. Men moet met vragen en eigen ideeën terecht kunnen en zich gehoord voelen. Daarbij is het goed om bij aanvang beleidsdoel, de kaders en de context helder te maken. Op die wijze oriënteert de overheid zich meer op wat in onze complexe samenleving speelt en minder op alleen zijn eigen regie.

Crisiscommunicatie

In de ‘warme fase’, dat wil zeggen bij crisiscommunicatie, liggen het tijdsbestek en prioriteiten anders dan bij risicocommunicatie. Echter, de principes komen in grote lijnen wel overeen. Het is in ieder geval belangrijk wie als eerste de boodschap naar buiten brengt, dat die boodschap klopt en geloofwaardig is, dat empathie en respect wordt getoond, en dat concrete acties worden benoemd.
Ook bij communicatie over incidenten is het van belang bewust te zijn van mogelijke verschillen in perceptie van risico’s. Verschillen in perceptie kunnen optreden ten aanzien van zowel de ernst en aard van het incident, als ten aanzien van de reactie van de overheid daarop. Vooral op een moment dat nog niet alle feiten beschikbaar zijn, proberen mensen zelf de gebeurtenissen te duiden vanuit eigen ervaringen, waarden en beschikbare informatie. Er kan dan een roep zijn om informatie, maatregelen of extra regelgeving, vanuit de gedachte dat dit nooit meer mag gebeuren. Vermijdbare en verwijtbare risico’s verdragen mensen immers het slechtst. Het is aan bestuurders dan adequaat en beheerst te reageren, zowel om de acute crisis te beheersen, als om te zorgen voor de juiste informatie over het incident en al dan niet een eerste aanzet te geven voor maatregelen die een herhaling van het incident voorkomen. In hun reactie is het daarbij van belang dat duidelijk is wie waar verantwoordelijk voor is, zodat die verantwoordelijken ook aangesproken kunnen worden.