Technologische ontwikkelingen gaan snel en leiden vaak tot nieuwe materialen, producten en processen die nuttig of prettig zijn. Maar is zo’n ontwikkeling ook veilig voor mens en milieu? Bij de ontwikkeling van een nieuwe technologie kunnen diverse zaken onzeker zijn. Naarmate de technieken radicaler vernieuwend zijn, kunnen de onzekerheden groter zijn. Wat gaat het bijvoorbeeld betekenen als de mens zelf kunstmatig ‘leven’ kan gaan maken? Maar ook als een vernieuwing minder fundamenteel is, kunnen de gevolgen toch heel ingrijpend zijn en een gevoel van onzekerheid te weeg brengen. Denk aan drones of zelfrijdende auto’s, vrachtwagens of treinen. Dat soort ontwikkelingen brengen tot nu toe niet te bedenken mogelijkheden met zich mee, maar mogelijk ook risico’s. Traditionele systemen en afspraken waar we op vertrouwden voor onze veiligheid, blijken ineens niet meer passend.

Nieuwe technologische ontwikkelingen en de daarmee gepaard gaande onzekerheden maken de context van het veiligheids- en risicobeleid nog complexer. Bij nieuwe technologische ontwikkelingen zijn de consequenties voor de gezondheid en leefomgeving nog niet of niet volledig te overzien. Ook kan blijken dat met de bestaande veiligheidswetten en -regels de veiligheid van de leefomgeving niet meer vastgesteld, beheerst of gegarandeerd kan worden. Eenvoudigweg omdat het nieuwe type risico of technologie en/of de kennis daarover nog niet bestonden toen de regels werden gemaakt. Dit vraagt om vernieuwend bronbeleid, waarin alle betrokken partijen een verantwoordelijkheid en taak hebben, van ontwikkelaar, producent en gebruiker tot en met overheden zoals het Rijk.

Voorzorg

We spreken van nieuwe, onzekere risico’s bij serieuze aanwijzingen voor een of meer risico’s, waarbij echter nog zoveel wetenschappelijke en methodologische onzekerheden zijn, dat deze niet eenvoudig via de gebruikelijke methoden voor risicoanalyse te bepalen zijn. Bij nieuwe, onzeker risico’s moet altijd het voorzorgsprincipe worden toegepast. De term ‘voorzorg’ is in Europese verdragen en wetgeving uitgewerkt en vatten we samen als:
het onder omstandigheden van (en niettegenstaande) wetenschappelijke onzekerheid treffen van zodanige maatregelen dat (onomkeerbare) schade aan mens en milieu wordt voorkomen.

Het klinkt zo helder, maar ‘voorzorg’ is niet hetzelfde als ‘voorlopig maar verbieden’ of ‘afwachten en voorlopig nog even niets doen’. Er komen bij voorzorg zoveel dingen kijken, dat het moeilijk is te kiezen en prioriteiten te stellen. Bovendien hebben naast de overheid veel andere partijen ook een verantwoordelijkheid om voorzorg toe te passen. Voorzorg is méér dan een samenstel van maatregelen: het is een principe. Er moet worden zeker gesteld, dat schade aan mens en milieu daadwerkelijk wordt voorkomen. Daarnaast moet voorzorg ook proportioneel zijn. De Europese Commissie (COM 2000, 1) stelt: de maatregelen moeten op het actuele moment proportioneel zijn; de maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel dienen op ieder moment in verhouding te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau en geen nul risico ten doel hebben (dat zelden bereikt wordt). Zij mogen niet alleen betrekking hebben op de onmiddellijke risico's. Er moet zo mogelijk dus ook rekening worden gehouden met eventuele toekomstige risico’s, voor zover daar serieuze aanwijzingen voor zijn.

Om te beginnen komen bij voorzorg een wetenschappelijke risico-evaluatie, een evaluatie van de potentiële gevolgen van niet-handelen, een transparante procedure om tot beheersmaatregelen te komen in samenspraak met alle betrokken partijen, en ‘risicomelding’ kijken. Je zult moeten vaststellen dat daadwerkelijk verantwoord en zorgvuldig met nieuwe risico’s wordt omgegaan. Voorzorg is altijd maatwerk en een politieke keuze. Bij voorzorg stel je veel noodzakelijke vragen:

  • Wordt schade aan mens en milieu daadwerkelijk voorkomen?
  • Welke partijen hebben een verantwoordelijkheid, wie moeten er allemaal betrokken worden en een rol spelen?
  • Wat is nodig en mogelijk om te voorkomen, dat als gevolg van de nieuwe techniek, het product of de handelingen daadwerkelijk risico ontstaat voor (onomkeerbare) schade aan mens en milieu?
  • Hoe kan en moet de (Rijks)overheid eraan bijdragen, dat andere betrokkenen op verantwoorde en zorgvuldige wijze met onzekere risico’s omgaan?
  • Wat is nodig en mogelijk om meer kennis te verkrijgen en daarmee de onzekerheid te verkleinen en het risico beter beheersbaar te maken?
  • Heb je goed zicht op de omgang met de nieuwe techniek, het product of de handelingen, de zorgen die daarover in de samenleving bestaan en de mate van beheersing van de onzekere risico’s?

Het voorzorgsprincipe: microplastics

De grote hoeveelheden plastic in het milieu leiden breed in de samenleving tot ongerustheid. Voor een deel bestaat dit plastic uit industrieel geproduceerd microplastic, een ander deel start als grotere stukken plastic, die langzaam worden afgebroken tot steeds kleinere stukjes, tot ze verworden tot microplastics. In sommige gevallen zou er zelfs sprake kunnen zijn van nanoplastics.

Het ligt voor de hand dat deze deeltjes schadelijk kunnen zijn voor het ecosysteem, en waarschijnlijk ook voor de mens als ze in de voedselketen terechtkomen. Ook lijkt de schaal waarop dit gebeurt enorm. De schade en schaal aantonen is een tweede. Dat is echter nodig om effectieve en breed gedragen maatregelen te nemen. Om deze redenen is in het geval van microplastics het voorzorgsprincipe van toepassing.

Het ministerie van IenW stimuleert dat partijen, zoals in de cosmetica-industrie, vrijwillig alternatieven zoeken voor de microplastics in hun producten. Daarnaast zet de overheid in op onderzoek. Er is veel dat nog helder moet worden, zoals om welke hoeveelheden microplastics gaat het? Wat zijn de belangrijkste bronnen? Hoe (on)misbaar zijn die bronnen? Via welke routes komen de microplastics in het milieu terecht? Wat zijn de mogelijke gezondheidsrisico’s voor ecologie en voor de mens? Na beantwoording van deze vragen en verder onderzoek kan bepaald worden welke beleidsmaatregelen de meeste kans op succes hebben.

Intrinsiek veilig: Safe-by-Design

Nieuw doel van IenW in het bronbeleid is het stimuleren dat een nieuwe technologie, nieuwe materialen of producten vanaf de ontwerpfase al intrinsiek veilig en duurzaam zijn. De nieuwe trend in het veiligheidsbeleid is om vroeg bij de ontwikkeling van materialen, producten en technologieën, vanaf de ontwerpfase, veiligheid mee te nemen in het ontwerp. Dit is het Safe-by-Design concept, ofwel ‘Veilig aan de Voorkant’. Alle belanghebbenden werken samen bij het identificeren en duiden van onzekerheden, het inschatten van de mogelijke risico’s, het verkennen van alternatieven en het bepalen welke voorzorgmaatregelen ten behoeve van de veiligheid nodig zijn. Safe-by-Design gaat echter over méér dan inherent veilige technieken en producten. Het gaat juist ook om het design. Ofwel om de ontwerpfase, als cruciale keuzes voorliggen over grondstoffen, basistechnieken en toepassingen. Safe-by-Design is erop gericht om al in de vroegste stadia van onderzoek en ontwikkeling veiligheid een afwegingsfactor te laten zijn. Juist vroeg in het proces zijn nog keuzes mogelijk, die de introductie van nieuwe risico’s kunnen voorkomen. En daarmee ook risico’s van verkeerde of verliesgevende investeringen, van onveiligheid en maatschappelijke onrust en van pijnlijk overheidsingrijpen, zoals saneringsmaatregelen. Dit alles vraagt (nieuw) veiligheidsbewustzijn van wetenschappers, laboratoriummensen en productontwikkelaars, alsook van het hogere management in bedrijven dat richtinggevende investeringsbeslissingen neemt. Het vraagt ook om een andere manier van samenwerken tussen die partijen en het (deels vertrouwelijk) delen van onderzoeksdata. Daarbij is het goed dat wetenschappers en innovators ook al in hun opleiding vertrouwd raken met het Safe-by-Design concept.

Stappenplan omgang onzekerheden

Nieuwe kansen combineren met blijvende of soms zelfs verhoogde veiligheid, dat is een van de uitgangspunten van het beleid. Kenmerk van innovatieve technologieën is als gezegd dat onzekere risico’s zich kunnen voordoen op de korte en lange termijn. De oorzaken van onzekerheid zijn divers: wetenschappelijke onzekerheid, verschillen in risicobeleving, ethische dilemma’s en de bepaling van de scope van de problematiek. Het is van belang die onzekerheden goed te kennen en te analyseren, waarna kan worden afgesproken hoe ermee om te gaan. In sommige vraagstukken loop je tegen zo veel onzekerheden en vragen aan, dat het bijna ondoenlijk is eigenhandig een afweging te maken. Om de analyse van onzekerheden hanteerbaar te maken, heeft de Radboud Universiteit Nijmegen een stappenplan ontwikkeld, waarin de verschillende aspecten van onzekerheid aan bod komen. Dit stappenplan is reeds succesvol getoetst op de onzekerheden rond microplastics, medicijnresten in water en schaliegaswinning.

Schema stappenplan omgaan met onzekerheden – Radboud Universiteit Nijmegen

Het stappenplan leidt van het in kaart brengen van het probleem en de betrokken partijen, via het analyseren van de verschillende soorten onzekerheid (over bijvoorbeeld kennis, verantwoordelijkheden, complexiteit en voorspelbaarheid) naar de vaststelling van de onzekerheden die meer of minder aandacht verdienen en vaststelling van de beste strategie om met de gevonden onzekerheden om te gaan. Toepassing van dit stappenplan kan bijdragen aan een meer transparant, verantwoord en te verantwoorden veiligheids- en risicobeleid. Het beleid kan rekenen op draagvlak, waarbij de kennis uit de samenleving actief en vroeg wordt benut.

Safe-by-Design is een manier voor het omgaan met onzekere risico’s. Het toepassen van het stappenplan past in deze Safe-by-Design gedachte en draagt bij aan het komen tot een veilig product, waarbij expliciet in de ontwikkeling alle relevante onzekerheden (voor milieu- en gezondheidsrisico’s) de revue zijn gepasseerd. Het daaruit volgende beleid (zoals voorzorg toepassen) is onderbouwd en te verantwoorden. Het eindproduct levert zo min mogelijk gevaar op voor de samenleving. Met voorzorg, Safe-by-Design en het stappenplan beoogt de overheid te komen tot inherent veilige toepassingen van nieuwe materialen en technologieën. De risico’s van productie en gebruik zijn verwaarloosbaar voor mens en milieu en nieuwe ontwikkelingen zijn zo veel mogelijk inherent veilig. Daarmee passen beiden ook in de hedendaagse circulaire economie.