In alle uitgangspunten en afwegingen in het risico- en veiligheidsbeleid komt een aspect steeds weer terug: de mensen. Betrokken partijen, belanghebbenden, ngo’s, verantwoordelijken, bij iedere stap in het afwegingsproces is het van belang te weten hoe het krachtenveld eruit ziet, wie welke verantwoordelijkheid of taak heeft en neemt. Het belang van het horen en betrekken van al deze verschillende geluiden lijkt alleen maar toe te nemen. Een uitdaging in de complexe context van het risico- en veiligheidsbeleid.
De overheid is niet de enige actor, noch de enig verantwoordelijke in risico- en veiligheidsbeleid. De overheid staat dus niet alleen voor de opgave van een gezond en veilig Nederland. De overheid is ook niet de enige met een mening of een stem. Bovendien is ook binnen de overheid al een verdeling van verantwoordelijkheden en taken: Rijk, provincie, gemeenten, inspecteurs, handhavers, vergunningverleners, uitvoerende diensten. Wie hebben welke taken en verantwoordelijkheden in het risico- en veiligheidsbeleid? Hoe betrek je alle belanghebbenden en geef je de juiste mensen en groepen een stem in het proces? Hoe zorg je voor de juiste verwachtingen en onderling vertrouwen?
Rollen en verantwoordelijkheden
De Rijksoverheid is mede verantwoordelijk voor de veilige en gezonde leefomgeving voor iedereen in Nederland. De overheid zorgt voor wet- en regelgeving, informatie, handhaving en toezicht, infrastructuur en systeeminterventies bij blijvend falen. Dit wordt systeemverantwoordelijkheid genoemd. De overheid draagt deze verantwoordelijkheid niet per definitie alleen, het is vaak een gedeelde verantwoordelijkheid met andere partijen. Vaak hebben andere partijen ook belangrijke rollen te spelen bij de invulling van voorzorg, en hebben ze een verantwoordelijkheid of zelfs een plicht, waarop ze zijn aan te spreken. De rol van de (Rijks)overheid is het stellen van de kaders waarbinnen deze andere partijen hun eigen verantwoordelijkheid kunnen invullen, evenals het zorgen voor toezicht en handhaving.
Het is cruciaal te weten wie allemaal betrokken zijn bij risico- en veiligheidsvraagstukken, nieuwe technologieën en de gevolgen daarvan. Per vraagstuk kan dit door middel van een beknopte of uitgebreide krachtenveldanalyse, afhankelijk van de complexiteit en omvang van het vraagstuk. In die krachtenveldanalyse wordt zichtbaar wie welke rol te spelen heeft en wie waarvoor verantwoordelijk is.
De verantwoordelijkheid van een partij in een technologie of productketen houdt niet op bij de overdracht van een technologie of product aan een volgende schakel in die keten. Als iemand weet (of had kunnen of moeten weten) dat een technologie of product verderop in de keten schade kan veroorzaken, dan draagt hij/zij daar medeverantwoordelijkheid voor. Omgekeerd is iemand die weet dat een technologie of product onveilig wordt toegepast, verantwoordelijk om toeleveranciers daarvan op de hoogte te stellen. Dit is ketenverantwoordelijkheid. In de Europese chemische stoffenverordening REACH (Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen) is deze verantwoordelijkheid ook wettelijk verankerd. Bedrijven zijn verplicht om binnen de keten informatie uit te wisselen over stofeigenschappen, toepassingen en werkwijzen.
Rollen en verantwoordelijkheden: waterkwaliteit en geneesmiddelresten
Naar schatting wordt per jaar minstens 140 ton geneesmiddelresten via de rioolwaterzuivering op het Nederlandse oppervlaktewater geloosd. Dit zijn biologisch actieve stoffen. De hoeveelheid geneesmiddelen is beduidend groter dan de hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen die in het oppervlaktewater terechtkomt (17 ton). In Nederland wordt de veilige concentratie in oppervlaktewater voor een aantal geneesmiddelen overschreden. Uit het rapport ‘Geneesmiddelen en Waterkwaliteit’ van het RIVM van 7 oktober 2016 blijkt dat er aanleiding is tot zorg over de effecten van geneesmiddelen op de waterkwaliteit.
Bij de gehele keten van geneesmiddelen zijn veel verschillende actoren betrokken: van productie en het gebruik tot de uiteindelijke resten of het afval van geneesmiddelen die in het oppervlaktewater terecht kunnen komen. Een oplossing in alleen één van de ketenonderdelen is onvoldoende of soms niet goed mogelijk. De aanpak richt zich daarom op de gehele keten. Bij ‘ontwikkeling & toelating’ is openbaarheid en toegankelijkheid van milieugegevens van geneesmiddelen cruciaal, bij voorkeur te regelen op Europees niveau. Bij ‘voorschrijven & gebruik’ is de bewustwording bij de zorgsector en consumenten over de effecten van geneesmiddelen op waterkwaliteit belangrijk. Bij ‘afval & zuivering’ is extra zuivering bij RWZI’s naar verwachting uiteindelijk nodig.
In de Delta-aanpak waterkwaliteit is een groot aantal partijen vertegenwoordigd, die allemaal een rol hebben bij het realiseren van een betere waterkwaliteit. De ketenaanpak medicijnresten is ook een spoor in de Delta-aanpak. De partijen hebben zich verbonden aan concrete acties, waardoor ieders rol in het geheel expliciet is gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan huisartsen, apothekers en burgers. Er zijn gesprekken gevoerd met (huis)artsen en apothekers over geneesmiddelen die problemen opleveren voor het water en mogelijkheden hierin. Een veelbelovende oplossing is om röntgencontrastmiddelen uit het rioolwater te houden door het gebruik van plaszakken. Röntgencontrastmiddelen worden hoog gedoseerd, zijn slecht te zuiveren en blijven lang in het milieu. Een geslaagde proef in Deventer heeft laten zien dat patiënten mee willen werken aan het gebruik van plaszakken. Daarnaast zijn de partners bezig om via voorlichting te voorkomen dat overtollige medicijnen door het riool worden gespoeld. De voorlichting is erop gericht dat deze medicijnen worden ingeleverd bij de apotheek.
(Milieu)aansprakelijkheid
Sommige verantwoordelijkheden wegen zo zwaar dat ze ook in rechten afdwingbaar zijn. Over die verantwoordelijkheden spreken we in termen van plichten en aansprakelijkheden. Deze zijn vaak vastgelegd in wet- en regelgeving. Bij nieuwe technologische ontwikkelingen, waar nog veel onduidelijk is over eventuele risico’s, is vaak ook datgene wat in relevante wet- en regelgeving staat nog niet toereikend. Als specifieke wetgeving ontbreekt, is het de vraag of daarmee geen enkele partij aansprakelijk is voor schade aan mens en/of milieu voortvloeiend uit deze nieuwe technologie. Indien er publiekrechtelijke wetgeving is, is die van toepassing op de voorliggende innovatie. Ontbreekt die, dan geldt het civiele aansprakelijkheidsrecht gebaseerd op de onrechtmatige daad. Met een onrechtmatige daad wordt bedoeld “het handelen of een nalaten waarmee iemand op onwettige of onbehoorlijke wijze een ander schade toebrengt”.
Door de snelheid van technologische ontwikkelingen en globalisering is de beheersbaarheid van technologieën afgenomen. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in haar rapport ‘Wissels omzetten’ daarom aangegeven, dat de verantwoordelijkheid voor mogelijke risico’s bij de bedrijven zelf moet worden neergelegd. Bedrijven zouden zo goed en zo navolgbaar mogelijk van tevoren moeten onderzoeken wat de eventuele risico’s voor veiligheid en gezondheid zijn. Het PBL geeft aan, dat de overheid bedrijven hiertoe kan aanzetten, bijvoorbeeld door de aansprakelijkheidswetgeving aan te passen. Voorbeeld hiervan is de Europese REACH Verordening over de toelating van stoffen. Bij REACH is sprake van regulering van stoffen op basis waarvan ook plichten en aansprakelijkheden helder zijn.
Bij nieuwe technologieën of activiteiten ontbreken specifieke regels vaak en zijn bestaande regels niet goed toepasbaar. In het rapport ‘Wettelijke aansprakelijkheid van milieugevolgen’ staat daarover het volgende: “In geval van nieuwe, risicodragende activiteiten zal schuldaansprakelijkheid slecht werken, omdat schuld van de aansprakelijke persoon moeilijk aan te tonen zal zijn, aangezien de risico’s vooraf niet bekend waren. Risicoaansprakelijkheid daarentegen vereist geen schuld, slechts schade en een oorzakelijk verband tussen de activiteit en de schade. Of de aansprakelijke persoon van het risico wist is van geen belang, tenzij het ‘state-of-the-art’ verweer is toegelaten.” In het geval van nieuwe technologieën en de daarmee gepaard gaande onzekerheden zal een oorzakelijk verband en dus schuld vaak niet met zekerheid aantoonbaar zijn. In dat geval is het het beste om uit te gaan van het voorzorgsprincipe. Bij eventuele juridische procedures zal een rechter in een dergelijke situatie ook uitgaan van voorzorg.
Soms biedt algemene productregelgeving en –aansprakelijkheid een uitkomst. Onder producten worden roerende zaken, elektriciteit en landbouwproducten (producten van bodem, veehouderij en visserij) verstaan. Een producent zou meer verantwoordelijk moeten worden gesteld voor de producten die hij produceert. De vraag is echter wel tot hoever deze verantwoordelijkheid zich uitstrekt. Van tevoren is niet altijd te voorzien voor welke doeleinden een product gebruikt gaat worden en dit wordt nog ondoorzichtiger als een product wordt hergebruikt.
In sommige gevallen is (risico)aansprakelijkheid specifiek wettelijk geregeld, denk bijvoorbeeld aan CO2 opslag. In geval van nieuwe technologieën bieden de open normen “in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen maatschappelijke zorgvuldigheid en de redelijkheid en billijkheid” ruimte in het aansprakelijkheidsrecht om milieugevolgen, die op dit moment nog niet kunnen worden voorzien, daarin te betrekken. De civiele rechter kan met deze open normen inspelen op actuele ontwikkelingen en de onrechtmatigheid door nieuw ontwikkelde normenkaders telkens specifiek inkleuren. Ook morele verplichtingen en ketenbeheer spelen meer een rol bij de toegenomen aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen en duurzame industriële ontwikkelingen. Schending hiervan kan leiden tot schending van de privaatrechtelijke zorgvuldigheidsnorm en dus tot aansprakelijkheid.
Kennis en vertrouwen in wetenschap
Voor het goed beoordelen van risico’s is actuele kennis nodig. Deze is doorgaans gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, maar soms ook op praktijkervaringen van burgers en bedrijven. Bij nieuwe technologische ontwikkelingen is vaak een tekort aan kennis als het gaat om risicobeoordeling. Er zijn nog geen cijfers beschikbaar over eventuele slachtoffers of schade. Het is zelfs op papier nog vaak niet mogelijk vast te stellen of iets schadelijk is en in welke mate mens en milieu worden blootgesteld en wat een goede manier is om blootstelling of schade te verkleinen of beheersen. Ook kan bijvoorbeeld kennis over gedrag in relatie tot de nieuwe ontwikkeling ontbreken.
Als we spreken over kennis zijn drie verschillende typen kennis te onderscheiden, overeenkomstig met de drie ‘werelden’ uit het afwegingskader Bewust Omgaan met Veiligheid: de tastbare, de papieren en de sociaal-psychologische werkelijkheid, ofwel:
- Hardware: schade, slachtoffers, stoffen, incidenten, soort en aantal toepassingen, enz;
- Software: normen, wet- en regelgeving, scenario’s en risico-inschattingen; en
- Mindware: waarden, emoties, percepties, gedrag.
Wetenschappers, innovators, kennisinstellingen en bedrijven zijn daarmee een belangrijke partij in het krachtenveld rond het veiligheids- en risicobeleid. De kennis over een bepaald vraagstuk is ook lang niet altijd geconcentreerd bij een instituut of partij, maar vaak verspreid over verschillende mensen en instellingen beschikbaar. Via internet en via experts is een eerste idee te krijgen over welke kennis beschikbaar is. Via een uitgebreider wetenschappelijk assessment is meer volledig in kaart te brengen wat al bekend is en waar nog wetenschappelijke hiaten zijn.
Een wetenschappelijk assessment kan zeer nuttig zijn om in kaart te brengen waar de wetenschap het over eens is, waar (nog) niet en waar volgens de wetenschap nog aandacht aan besteed zou moeten worden. Diverse onderzoeksinstituten kunnen daarbij betrokken worden, maar ook andere deskundige stakeholders. De uitkomst van een wetenschappelijk assessment kan richting geven aan vervolgonderzoek. Het kan nog niet beantwoorde vragen en prioritering en structurering van hiaten en blinde vlekken in kennis in kaart brengen. Een beoordeling van de gezamenlijke actoren draagt bij aan de betrouwbaarheid van kennis en het bepalen van onafhankelijke kennisbronnen.
Voor een belangrijk deel maken de criteria voor het beoordelen van de kwaliteit van kennis deel uit van de wetenschappelijke methode. Dan gaat het om criteria als openbaarheid, controleerbaarheid, reproduceerbaarheid en de eisen van de logica. In lopende wetenschappelijke discussies vindt voortdurend toetsing aan dit type criteria plaats. Bij vertrouwenwekkende communicatie over wetenschappelijke kennis zal overigens duidelijk moeten zijn over welke zaken de wetenschap wel en geen uitspraken kan doen.
Wetenschappelijk assessment: Workshop Olivijn
Twee studenten hebben in het kader van een afstudeeropdracht een wetenschappelijk assessment uitgevoerd naar de werking, de risico’s enzovoort van het toepassen van Olivijn voor het afvangen van CO2. Zij hebben actuele artikelen gescreend en een aantal wetenschappers bevraagd. Aan de hand hiervan is een rapport geschreven en zijn deelnemers uitgenodigd voor een workshop in juli 2015. Doel was om voor de workshop een gevarieerde groep van stakeholders uit te nodigen (zowel wetenschappers, als medewerkers van adviesbureaus en zowel ‘voor- als tegenstanders’). De workshop werd voorgezeten door een expert op het terrein van klimaatverandering.
Het wetenschappelijk assessment was nuttig om een overzicht te krijgen over de kennis die aanwezig was (ook internationaal) in de wetenschap en in de praktijk. De workshop was een mooi vervolg en was nuttig om de verschillende stakeholders bij elkaar te brengen en de gelegenheid te geven discussie toe voeren over verschillende onderwerpen, zoals de effectiviteit en ook de veiligheid van het toepassen van Olivijn. Conclusie was dat er grote wetenschappelijke controverse is over zowel de effectiviteit van inzetten van Olivijn voor het afvangen van CO2 als over de schadelijkheid bij toepassen op de bodem.
Participatie
Soms leidt een maatschappelijke activiteit tot onrust waarbij het over meer of andere zaken gaat dan alleen de fysieke risico’s. Het kan bijvoorbeeld zijn dat mensen zich zorgen maken over cumulatie of andere maatschappelijke neveneffecten, over nut en noodzaak of over ethische aspecten van een nieuwe technologie. De discussie gaat dan niet meer alleen over meer of minder risico’s, maar ook over de gewenste inrichting van de samenleving. In deze gevallen is een breder en algemener maatschappelijk gesprek nodig, een maatschappelijke dialoog.
De dialoog kan op verschillende manieren worden gevoerd, bijvoorbeeld in de vorm van bijeenkomsten, via internet, etc. De schaal waarop het wordt georganiseerd kan variëren van meer lokaal tot nationaal afhankelijk van het soort onderwerp. Ook wie bij de dialoog betrokken wordt en hoeveel tijd ervoor uitgetrokken wordt, varieert en is afhankelijk van het onderwerp. In sommige gevallen loopt er al in de samenleving een dialoog over het onderwerp.
In onze diverse en dynamische samenleving lopen de belangen van mensen en groepen vaker uiteen. Die belangen worden veel uitgevochten in de media, zowel de oude als de nieuwe. Sociale media bereiken sneller dan ooit grote groepen. Belanghebbenden of geïnteresseerden vragen steeds vaker aan de overheid informatie en verantwoording, al dan niet met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur. En wanneer wetenschappelijk onderzoek wordt aangehaald om een argument kracht bij te zetten, is er ook wel weer een wetenschapper te vinden die er anders over denkt. Wat ‘de feiten’ zijn, is niet altijd even duidelijk. Daarnaast ontwikkelen allerlei technologieën zicht razendsnel: nieuwe biotechnologieën en synthetische biologie, nanotechnologie en robotica en kunstmatige intelligentie, enzovoort. Hoe ver zal dat gaan, willen we dat wel, en kan iedereen daar in gelijke mate van profiteren?
Van de overheid wordt verwacht dat zij al deze bewegingen in goede banen leidt. Dat de samenleving daarbij op een constructieve manier betrokken moet worden is duidelijk, maar hoe krijg je dat voor elkaar? Het ministerie van IenW heeft zes vertegenwoordigers van adviesorganen verzocht hierover hun gedachten op papier te zetten. Deze essays gaan over de manier waarop de burger zou kunnen meebepalen bij het maken van beleid. Is dat op voet van gelijkheid met wetenschappers en politici? Of komen daar eisen bij kijken waar de burger niet aan kan voldoen? En als het gesprek met de burger start, hoe zorgen we er dan voor dat er iets uitkomt dat we kunnen gebruiken? Zijn daar methodes voor te bedenken? Ook de inhoud van het gesprek is van belang. Waar moeten we het over hebben? Alleen praten over technische aspecten of ethiek lijkt niet genoeg. Het geheel moet worden bezien en de juiste gesprekspartners moeten op het juiste moment worden betrokken om tot veilige praktijken te komen. Wellicht kunnen we leren uit het verleden?
Een grote ontwikkeling is de manier waarop de overheid de burger door de jaren heen bij haar beleid heeft betrokken. Er is duidelijk vooruitgang geboekt. Toch is het niet voldoende op de goede weg door te gaan, want digitalisering en nieuwe biotechnologie brengen ons op de rand van een omslag, die wellicht te vergelijken is met de uitvinding van het schrift, of de industriële revolutie. De overheid moet besluiten hoe zij daar mee om wil gaan. Maar waar ligt precies haar verantwoordelijkheid? Welke stappen moet zij zetten om haar rol op een verantwoordelijke manier te vervullen? De essays zijn gebundeld ter inspiratie voor een ieder die met deze vraagstukken aan de gang gaat.
Structuurvisie Ondergrond: betrek belanghebbenden op tijd
Het beleidsveld ondergrond gaat onder meer over onderwerpen als de veiligheid van mijnbouw, aardgaswinning, geothermie, kwaliteit grondwater, het gebruik van zoutholtes voor CO2-opslag en de mogelijkheid tot schaliegaswinning in de toekomst. Toenemend energiegebruik vraagt naast de exploitatie van fossiele energiebronnen en de daarmee samenhangende (klimaat)problematiek steeds meer om het benutten van hernieuwbare energiebronnen, zoals bodemenergie en geothermie.
De ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en van Economische Zaken zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de Structuurvisie Ondergrond (STRONG). In het brede beleidsprogramma Bodem en Ondergrond is met de decentrale overheden vanuit een gezamenlijke visie op gebruik van de ondergrond een breed gedeeld beleids- en afsprakenkader opgesteld. Daarbij zijn naast de Rijksbelangen ook regionale belangen aan de orde. Om die reden is de voorbereiding in het brede beleidsprogramma Bodem en Ondergrond voorbereid met het IPO, de VNG en de UvW. Waar het gaat om gebiedsgericht grondwaterbeheer en riolering heeft Bodem-plus een belangrijke adviserende rol gespeeld.
Bij de voorbereiding zijn ook andere belanghebbende partijen betrokken, zoals het Platform Geothermie, Nogepa, de VEWIN en individuele provincies, gemeenten en waterschappen. Daarnaast communiceert het projectteam STRONG rechtstreeks met verschillende stakeholders in een klankbordgroep, het Overlegorgaan Infrastructuur en Milieu (OIM) en een burgerpanel. Hierbij staat het ophalen van kennis en verkrijgen van inzicht in de probleembeleving van stakeholders centraal. Op verschillende momenten is het OIM geraadpleegd. Het burgerpanel bestaat uit een gevarieerde groep mensen uit verschillende delen van Nederland. Zij buigen zich over tussenproducten en komen met ideeën en suggesties.
Deze aanpak helpt een scheiding aan te brengen tussen feitelijke en objectieve analyses enerzijds en meningen, standpunten en emoties anderzijds. Dat betekent niet dat het een technocratische exercitie is. Er is uitdrukkelijk ruimte voor de inbreng van zorgen en belangen, ook in een vroeg stadium. Deze worden apart geadresseerd en op het juiste moment in het proces betrokken. Het draagvlak voor het uiteindelijke besluit wordt vergroot als eerst een gedeeld beeld wordt gevormd over de feiten en cijfers en de onzekerheden worden benoemd, zonder dat deze worden gekleurd door achterliggende belangen of gewenste uitkomsten.
Nederland in Europa
Nederlands beleid, ook het veiligheids- en risicobeleid, komt over het algemeen interactief tot stand, via ´polderen´ met het bedrijfsleven en met ngo´s. Daarnaast groeit het inzicht dat de overheid het onmogelijk alleen kan en daarom niet de enige probleemhebber is. Tegelijkertijd is het ook meer en meer onder invloed gekomen van Europese wet- en regelgeving, al dan niet mede onder invloed van Nederland. Als één van de founding fathers van de (voorloper van de) Europese Unie heeft Nederland van meet af aan een actieve rol gespeeld in de ontwikkeling van het veiligheids- en risicobeleid in de Europese context. Met de in de loop der jaren opgedane kennis, ervaring en netwerken kan Nederland ook in Europa een stempel drukken op het denken en de ontwikkeling van beleid op risicovraagstukken. Door het investeren in kennis, oog houden voor verandering en inzetten op innovatie kan Nederland deze actieve en invloedrijke rol in Europa, en soms zelfs wereldwijd, behouden.
Het hebben van kennis, zowel beleidsmatig inhoudelijk, als over de Europese Unie is van onschatbare waarde om vanuit Nederland het beleid in Brussel mede vorm te geven. Terugkerende elementen in de inzet van Nederland zijn inhoudelijke en procesmatige (strategische, tactische en operationele) aspecten die, zo niet onmisbaar, dan toch zeker nuttig zijn gebleken om in `Brussel´ invloed uit te oefenen bij de totstandkoming van Europees beleid.Met kennis, oog voor veranderingen die in de lucht hangen, perspectieven op lange termijn kan Nederland het Europees veiligheidsbeleid in de fysieke leefomgeving versterken. Aanleiding kan een calamiteit zijn waarop lokaal op middelniveau wordt gereageerd, maar die voor Brussel aanleiding is om op doelniveau in EU-verband een initiatief te ontplooien. De integrale en expliciete afweging, zoals verwoord in het afwegingskader Bewust Omgaan met Veiligheid wordt in Europa ook erkend als een waardevolle en kansrijke benadering.
Door initiatief te nemen, in te zetten op innovatie en koploper te durven zijn, houdt Nederland een stevige rol in Brussel. De inzet op Safe-by-Design is hier een voorbeeld van. Het Safe-by-Design concept is erop gericht, dat al aan de voorkant van (technologische) innovaties het aspect veiligheid wordt meegenomen. Het concept wordt met Nederlandse inbreng, en met name kennis van het RIVM, verder vormgegeven in Nederland, door met universiteiten in te zetten op educatie, maar ook in EU-projecten. Daarbij is de ervaring die in Nederland is opgedaan in het programma NANoNext.nl een goede start. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de ervaringen in het betrekken van stakeholders; deze staan centraal in het concept. Nederland loopt voorop in het gelijktijdig uitwerken van dit concept voor zowel de ontwikkeling van nanomaterialen en andere (nieuwe) chemische stoffen als nieuwe biotechnologieën. Ook wordt in Nederland nadrukkelijk de verbinding gelegd met ambities richting een circulaire economie. Deze beleidsmatige verbindingen zijn mogelijk doordat, wellicht meer dan in andere EU-landen, over de grenzen van sectoren heen beleid wordt gemaakt.
