Iedereen staat in meer of mindere mate bloot aan risico’s in de fysieke leefomgeving. Denk aan luchtvervuiling, geluidsoverlast, gevaarlijke stoffen of verkeer. Gevaren kunnen incidenteel zijn of er kan sprake zijn van een continue dreiging of belasting. Bovendien kunnen de risico’s uit verschillende bronnen tegelijk voortkomen. Volgens de grondwet heeft de overheid in Nederland de taak om voor de (fysieke) veiligheid te zorgen. Ook al hoeft de overheid dat niet allemaal zelf of alleen te doen, de overheid zal tenminste bepalen hoe schoon, gezond en veilig het in onze leefomgeving minimaal moet zijn of worden. Wat zijn voor korte en lange termijn de doelen die de overheid wil bereiken? En hoe moet daar voor gezorgd worden? Wat kan wanneer en waar gerealiseerd en gegarandeerd worden? En wie staat daarvoor aan de lat?
Een algemene doelstelling voor risico- en veiligheidsbeleid is dat de samenleving in ieder geval niet onveiliger, niet risicovoller wordt. We gaan dus uit van het niveau van basisbescherming dat we nu op de meeste plaatsen bereikt hebben. Dat wil niet zeggen dat alle problemen al zijn opgelost, het is nog niet overal zo ideaal als we zouden willen, en er komen ook steeds nieuwe problemen bij. Vanzelfsprekend hebben we voor bekende risico- en veiligheidsvraagstukken voor de lange termijn het streven om de veiligheid en gezondheid van de samenleving continu te verbeteren tot een zo hoog mogelijk ambitieniveau. Daarbij speelt mee wat maatschappij breed en in het huidige tijdsgewricht acceptabel wordt gevonden.
Basisbeschermingsniveau
Doelen worden, als dat mogelijk is, vaak uitgedrukt in cijfers. Denk bijvoorbeeld aan hoeveelheden van stoffen die toegelaten zijn of aantal ziektegevallen of slachtoffers dat we acceptabel vinden. Deze grenswaarden zijn soms ook vervat in (wettelijke) normen en rechterlijke uitspraken. Normen zijn echter geen doelen op zich. Normen zijn slechts getallen die aangeven tot welk niveau wij inspanningen plegen om op een bepaald moment een doel te bereiken. Uitspraken van rechters kunnen duidelijker maken wat van de overheid verwacht mag worden. Ze laten zien hoe de rechtspraak aankijkt tegen begrippen als het voorzorgbeginsel, maatschappelijke zorgvuldigheid en het veroorzaken van gevaar, zorgplichten en beginselen van behoorlijk bestuur. Vonnissen en arresten rond deze begrippen helpen het beleid van onder andere de overheid preciezer in te vullen. Maar als de leefomgeving schoon, gezond en veilig is, of tenminste het basisbeschermingsniveau bereikt is, hoeft dat nog niet door de inwoners van Nederland als zodanig ervaren te worden. Naast het (wetenschappelijk) vastgestelde niveau, bepalen ook belangen, verwachtingen, beelden en ervaringen voor iedereen hoe tegen de leefomgeving wordt aangekeken. Het ambitieuze doel van de overheid is daarom, dat we een leefomgeving hebben die we ook als schoon, gezond en veilig ervaren.
Er is geen eenvoudige vergelijking te maken tussen alle bedreigingen voor de leefomgeving op basis van doden, gewonden, ziektelast, ecologische schade, economische schade of maatschappelijke ontwrichting. Als we bijvoorbeeld naar ziektelast kijken, staan geluid en luchtkwaliteit hoog op de ranglijst. Voor economische schade zijn dat verkeersongevallen en voor ecologische schade zijn dat bestrijdingsmiddelen. Beleidsmatig wordt hier rekening mee gehouden door steeds al deze invalshoeken te bezien en integraal af te wegen. Daarbij wordt, impliciet of expliciet, een basisbeschermingsniveau per risico aangehouden, om van daaruit – indien nog gewenst - te streven naar verdere verbetering. Hoe ver, dat hangt af van het ambitieniveau.
Ambitieniveau
Naast het basisbeschermingsniveau heeft de overheid voor veel vraagstukken ook een ambitieniveau voor de langere termijn. Om van het basisbeschermingsniveau naar het ambitieniveau te komen moeten we keuzes maken: wie doet wat en wanneer? Daar is dus de ruimte voor afweging, waarbij de uitgangspunten van het afwegingskader Bewust Omgaan met Veiligheid richtinggevend zijn. Dat betekent, dat in de integrale afweging rekening wordt gehouden met de technische en economische haalbaarheid, de bestaande regelgeving, afspraken over verantwoordelijkheden, beleving van belanghebbenden, en ethische dilemma’s. In het afwegingskader aangeduid als ‘de tastbare-, de papieren- en de sociaal-psychologische werkelijkheid’.
De toepassing van een scala aan instrumenten, waaronder wettelijke regels en normen, zorgt ervoor dat situaties niet onveiliger of ongezonder worden dan het huidige niveau van basisbescherming. Waar mogelijk en gewenst streeft de overheid naar een schonere, gezondere en veiliger leefomgeving. De overheid streeft naar een omgeving waarin iedereen veilig en gezond is en zich ook zo voelt. Dat betekent, dat in de toekomst meer dan nu ook in kaart gebracht moet worden hoe die veiligheid en gezondheid ervaren worden.
Net als bij het basisbeschermingsniveau is de invalshoek bepalend voor de manier waarop we aankijken tegen het bereiken van het gewenste ambitieniveau. Het streven kan zijn de ziektelast of het aantal doden verder te verlagen. Het kan ook zijn dat de ecologische of mogelijk economische schade als belangrijkste probleem wordt gezien om aan te werken. Soms moet dat snel gebeuren en soms zijn er redenen daar meer tijd voor te nemen. Ook als het gaat om het ambitieniveau zijn er verschillen tussen de diverse vraagstukken en is een eenvoudige vergelijking niet erg zinvol. De oplossing moeten we niet zoeken in een poging de verschillen op te heffen, maar in het begrijpen van de achterliggende oorzaken van die verschillen. Verschillen in (het tempo van) reductie van risico’s of mogelijke schade kunnen ontstaan door de afwegingen bij de ontwikkeling van het huidige basisbeschermingsniveau naar het lange termijn ambitieniveau. Dat ambitieniveau zelf is uiteindelijk wél voor alle thema’s gelijk: een omgeving waarin iedereen veilig en gezond is en zich ook zo voelt.
Afwegen van kansen en onzekerheden: synthetische biologie
Synthetische biologie is een opkomende technologie die voortbouwt op genetische modificatie. Het modificeren van bestaande, natuurlijke levensvormen gaat hierbij over in het gericht ontwerpen en construeren van nieuwe, kunstmatige levensvormen. Deze technologie wordt vaak gebruikt in combinatie met andere technieken en disciplines. Synthetische biologie is een belangrijke hulptechnologie, een ‘enabling technology’, waarmee het mogelijk wordt niet alleen producten, maar ook de ontwikkeling naar een biobased economy te realiseren. Naast deze ‘goede kansen’ brengt de synthetische biologie ook ‘kwade kansen’ met zich mee, zoals bijvoorbeeld milieurisico’s. Daarnaast spelen er ethische en morele vragen.
Bij het wegen van de ‘kwade kansen’, de risico’s, is allereerst het staande beleid voor genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) van toepassing. Omdat het hier een nieuwe technologie betreft, moeten ook aanvullende vragen beantwoord worden om een beleidsstandpunt en de rol van het Rijk bij dit vraagstuk verder te bepalen. Risico- en veiligheidsbeleid vraagt om consistent maatwerk. Het antwoord op de vragen wat is in het geding, welke afwegingen moeten worden gemaakt en wie moet wat doen en waarom, verduidelijken het probleem, maken de rollen explicieter en de vragen helder.
Stevige opgave
De afgelopen decennia zijn veel overheidsdoelen ten aanzien van problemen in de leefomgeving bereikt. We lopen minder veiligheids- en gezondheidsrisico’s dan in het verleden. Maar het is nog niet klaar. De gezondheid en veiligheid van mens en milieu kunnen we verder verbeteren. Dit is een stevige opgave, vooral omdat de simpele maatschappelijke problemen met relatief simpele maatregelen zijn opgelost, het laaghangend fruit. De meer complexe problemen, die niet eenvoudig zijn op te lossen, blijven over. Bovendien zijn er ook steeds nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld door nieuwe technologieën, die weer nieuwe kansen en uitdagingen met zich meebrengen voor de leefomgeving.
Startpunt van een beleidsaanpak is het vaststellen van het probleem en inzicht krijgen in de te bereiken doelen op de korte en lange termijn. Het RIVM heeft, in de vorm van kans op overlijden, ziektelast, ecologische of economische schade, voor een selectie van risicovraagstukken de daadwerkelijke risico’s en schadecijfers op een rij gezet. Dat maakt, in combinatie met de beleidsambitie, zichtbaar waar we nu staan en welke opgave er nog ligt. Voor sommige, vaak nieuwe, vraagstukken zijn nog onvoldoende gegevens beschikbaar om het probleem goed te definiëren. Er zijn bijvoorbeeld nog geen gegevens over daadwerkelijke schade of concrete risico’s. Toch zijn er voldoende aanwijzingen en aanleiding om, vanuit voorzorg, beleid te ontwikkelen. Vanzelfsprekend is het in die situaties minder eenvoudig om doelen te stellen die een kwantitatieve beschrijving zijn van een gewenst risico- of veiligheidsniveau. In veel gevallen is het streven voor de lange termijn dan een slechts verwaarloosbaar risico, zodat geen nieuwe beheers- en saneringssituaties ontstaan. Daarnaast wordt vaak ingezet op het verkleinen van onzekerheden en het vergroten van kennis en bewustwording.
Van vraagstuk naar aanpak – maatwerk per vraagstuk
We worden in onze fysieke leefomgeving voortdurend, soms gelijktijdig, geconfronteerd met uiteenlopende bedreigingen. Voor de meeste onderwerpen is nog winst te behalen. Winst wat betreft beschikbare informatie over de gevolgen van (mogelijke) bedreigingen van de fysieke leefomgeving. En winst in termen van het beperken van de gevolgen van de bedreigingen zelf (betere gezondheid, herstel van ecosystemen, et cetera).
Er is een grote (inhoudelijke) verscheidenheid aan risicovraagstukken in de fysieke leefomgeving. Het is niet eenvoudig om de ernst van de gevolgen van de verschillende mogelijke bedreigingen van de fysieke leefomgeving in één maat uit te drukken. Dat komt onder andere doordat:
- Beschikbare gegevens van verschillende aard kunnen zijn (kwalitatief, kwantitatief). Dat vereist keuzes en afwegingen;
- Recente, op de invalshoeken toegesneden gegevens niet altijd beschikbaar zijn. Bewijs voor gezondheidseffecten of schade is niet altijd te leveren, maar deze effecten zijn daarmee ook niet automatisch uitgesloten; en
- Nieuwe risico’s zich niet eenvoudig laten vergelijken met bekende risico’s door een gebrek aan gegevens over de aard en omvang ervan.
Bij het vergelijken en beoordelen van de risico’s in de fysieke leefomgeving worden afwegingen gemaakt vanuit uiteenlopende maatschappelijke waarden en belangen. Door inzichten uit meerdere invalshoeken te betrekken worden de mogelijke risico’s inzichtelijk en meer expliciet. Anderen zijn daardoor in staat zich daartoe te verhouden. Doordat risicovraagstukken specifiek zijn, is maatwerk in oplossingen onvermijdelijk. Consistentie in besluiten over risicovraagstukken wordt bevorderd door steeds inzichten uit meerdere invalshoeken te betrekken, en lering te trekken uit de ervaringen.
Uit de harde cijfers en gestelde doelen blijkt niet automatisch een prioritering te komen. Er wordt niet perse primair ingezet op die onderwerpen waar de afstand tussen actuele schade, basisveiligheid en lange termijn doelen het grootst is. In de afweging speelt ook de beeldvorming. Al bij het stellen van doelen speelt die beeldvorming, naast pragmatische, economische of juridische haalbaarheid, een stevige rol. Daarom blijft het een kwestie van afwegen van de harde cijfers, de afspraken en/of gestelde beleidsdoelen, en de beelden en ambities. Dit in een afwegingsproces dat transparant en expliciet is, en zowel gezamenlijk als tijdig is.
Onderzoeken, testen en beoordelen: hormoonverstorende stoffen
Chemische stoffen worden gemaakt en toegepast, omdat ze de kwaliteit van een proces of product ten goede komen, of een grondstof zijn voor andere stoffen. Blootstelling aan chemische stoffen kan leiden tot negatieve effecten voor de mens of het ecosysteem. Het beleid is er dan op gericht stof, proces, materiaal, product of het omgaan daarmee zo aan te passen, dat die negatieve effecten niet meer optreden of zo klein mogelijk worden.
Er zijn stoffen die een invloed hebben op het hormoonsysteem van organismen. Soms is dat niet erg en treden er geen negatieve effecten op. Een stof is pas hormoonverstorend als deze niet alleen een invloed op het hormoonsysteem heeft, maar daarmee ook een negatief effect veroorzaakt. Op dit moment wordt nader in kaart gebracht hoe en wanneer hormoonverstoring optreedt, hoe je mogelijk hormoonverstorende stoffen kunt opsporen en hoe je efficiënt kunt testen of een stof die een negatief effect veroorzaakt én aangrijpt op een van de punten van het hormoonsysteem.
Omdat hele lage concentraties van stoffen al een signaal kunnen overbrengen in het hormoonsysteem is het uitgangspunt van het beleid dat hormoonverstorende stoffen helemaal vermeden zouden moeten worden. Dat is onder meer vastgelegd in REACH, de Biocidenverordening en de Gewasbeschermingsmiddelenverordening. Bij gewasbeschermingsmiddelen, biociden en medicijnen kan de verstoring van het hormoonsysteem juist het werkingsmechanisme zijn. Bij toelaten en voorschrijven van medicijnen wordt beoordeeld of de voordelen van toelating groter zijn dan de nadelen. Bij gewasbeschermingsmiddelen wordt erover gedacht om een uitzondering mogelijk te maken voor middelen met stoffen die niet het hormoonsysteem van gewervelde dieren verstoren en een verwaarloosbaar risico vormen voor andere organismen dan degene die we willen bestrijden. Zulke stoffen zullen dan bijvoorbeeld snel afbreken of zich niet verspreiden.