Doelen, dilemma's en ambities

Een algemene doelstelling voor risico- en veiligheidsbeleid is dat de samenleving in ieder geval niet onveiliger, niet risicovoller wordt. We gaan dus uit van het niveau van basisbescherming dat we nu op de meeste plaatsen bereikt hebben. Dat wil niet zeggen dat alle problemen al zijn opgelost, het is nog niet overal zo ideaal als we zouden willen, en er komen ook steeds nieuwe problemen bij. Vanzelfsprekend hebben we voor bekende risico- en veiligheidsvraagstukken voor de lange termijn het streven om de veiligheid en gezondheid van de samenleving continu te verbeteren tot een zo hoog mogelijk ambitieniveau. Daarbij speelt mee wat maatschappij breed en in het huidige tijdsgewricht acceptabel wordt gevonden.

Basisbeschermingsniveau

Doelen worden, als dat mogelijk is, vaak uitgedrukt in cijfers. Denk bijvoorbeeld aan hoeveelheden van stoffen die toegelaten zijn of aantal ziektegevallen of slachtoffers dat we acceptabel vinden. Deze grenswaarden zijn soms ook vervat in (wettelijke) normen en rechterlijke uitspraken. Normen zijn echter geen doelen op zich. Normen zijn slechts getallen die aangeven tot welk niveau wij inspanningen plegen om op een bepaald moment een doel te bereiken. Uitspraken van rechters kunnen duidelijker maken wat van de overheid verwacht mag worden. Ze laten zien hoe de rechtspraak aankijkt tegen begrippen als het voorzorgbeginsel, maatschappelijke zorgvuldigheid en het veroorzaken van gevaar, zorgplichten en beginselen van behoorlijk bestuur. Vonnissen en arresten rond deze begrippen helpen het beleid van onder andere de overheid preciezer in te vullen.  Maar als de leefomgeving schoon, gezond en veilig is, of tenminste het basisbeschermingsniveau bereikt is, hoeft dat nog niet door de inwoners van Nederland als zodanig ervaren te worden. Naast het (wetenschappelijk) vastgestelde niveau, bepalen ook belangen, verwachtingen, beelden en ervaringen voor iedereen hoe tegen de leefomgeving wordt aangekeken. Het ambitieuze doel van de overheid is daarom, dat we een leefomgeving hebben die we ook als schoon, gezond en veilig ervaren.

Er is geen eenvoudige vergelijking te maken tussen alle bedreigingen voor de leefomgeving op basis van doden, gewonden, ziektelast, ecologische schade, economische schade of maatschappelijke ontwrichting.  Als we bijvoorbeeld naar ziektelast kijken, staan geluid en luchtkwaliteit hoog op de ranglijst. Voor economische schade zijn dat verkeersongevallen en voor ecologische schade zijn dat bestrijdingsmiddelen. Beleidsmatig wordt hier rekening mee gehouden door steeds al deze invalshoeken te bezien en integraal af te wegen. Daarbij wordt, impliciet of expliciet, een basisbeschermingsniveau per risico aangehouden, om van daaruit – indien nog gewenst - te streven naar verdere verbetering. Hoe ver, dat hangt af van het ambitieniveau.

Ambitieniveau

Naast het basisbeschermingsniveau heeft de overheid voor veel vraagstukken ook een ambitieniveau voor de langere termijn. Om van het basisbeschermingsniveau naar het ambitieniveau te komen moeten we keuzes maken: wie doet wat en wanneer? Daar is dus de ruimte voor afweging, waarbij de uitgangspunten van het afwegingskader Bewust Omgaan met Veiligheid richtinggevend zijn. Dat betekent, dat in de integrale afweging rekening wordt gehouden met de technische en economische haalbaarheid, de bestaande regelgeving, afspraken over verantwoordelijkheden, beleving van belanghebbenden, en ethische dilemma’s. In het afwegingskader aangeduid als ‘de tastbare-, de papieren- en de sociaal-psychologische werkelijkheid’.
De toepassing van een scala aan instrumenten, waaronder wettelijke regels en normen, zorgt ervoor dat situaties niet onveiliger of ongezonder worden dan het huidige niveau van basisbescherming. Waar mogelijk en gewenst streeft de overheid naar een schonere, gezondere en veiliger leefomgeving. De overheid streeft naar een omgeving waarin iedereen veilig en gezond is en zich ook zo voelt. Dat betekent, dat in de toekomst meer dan nu ook in kaart gebracht moet worden hoe die veiligheid en gezondheid ervaren worden.

Net als bij het basisbeschermingsniveau is de invalshoek bepalend voor de manier waarop we aankijken tegen het bereiken van het gewenste ambitieniveau. Het streven kan zijn de ziektelast of het aantal doden verder te verlagen. Het kan ook zijn dat de ecologische of mogelijk economische schade als belangrijkste probleem wordt gezien om aan te werken. Soms moet dat snel gebeuren en soms zijn er redenen daar meer tijd voor te nemen. Ook als het gaat om het ambitieniveau zijn er verschillen tussen de diverse vraagstukken en is een eenvoudige vergelijking niet erg zinvol. De oplossing moeten we niet zoeken in een poging de verschillen op te heffen, maar in het begrijpen van de achterliggende oorzaken van die verschillen. Verschillen in (het tempo van) reductie van risico’s of mogelijke schade kunnen ontstaan door de afwegingen bij de ontwikkeling van het huidige basisbeschermingsniveau naar het lange termijn ambitieniveau. Dat ambitieniveau zelf is uiteindelijk wél voor alle thema’s gelijk: een omgeving waarin iedereen veilig en gezond is en zich ook zo voelt.

Stevige opgave

De afgelopen decennia zijn veel overheidsdoelen ten aanzien van problemen in de leefomgeving bereikt. We lopen minder veiligheids- en gezondheidsrisico’s dan in het verleden. Maar het is nog niet klaar. De gezondheid en veiligheid van mens en milieu kunnen we verder verbeteren. Dit is een stevige opgave, vooral omdat de simpele maatschappelijke problemen met relatief simpele maatregelen zijn opgelost, het laaghangend fruit. De meer complexe problemen, die niet eenvoudig zijn op te lossen, blijven over. Bovendien zijn er ook steeds nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld door nieuwe technologieën, die weer nieuwe kansen en uitdagingen met zich meebrengen voor de leefomgeving.

Startpunt van een beleidsaanpak is het vaststellen van het probleem en inzicht krijgen in de te bereiken doelen op de korte en lange termijn. Het RIVM heeft, in de vorm van kans op overlijden, ziektelast, ecologische of economische schade, voor een selectie van risicovraagstukken de daadwerkelijke risico’s en schadecijfers op een rij gezet. Dat maakt, in combinatie met de beleidsambitie, zichtbaar waar we nu staan en welke opgave er nog ligt. Voor sommige, vaak nieuwe, vraagstukken zijn nog onvoldoende gegevens beschikbaar om het probleem goed te definiëren. Er zijn bijvoorbeeld nog geen gegevens over daadwerkelijke schade of concrete risico’s. Toch zijn er voldoende aanwijzingen en aanleiding om, vanuit voorzorg, beleid te ontwikkelen. Vanzelfsprekend is het in die situaties minder eenvoudig om doelen te stellen die een kwantitatieve beschrijving zijn van een gewenst risico- of veiligheidsniveau. In veel gevallen is het streven voor de lange termijn dan een slechts verwaarloosbaar risico, zodat geen nieuwe beheers- en saneringssituaties ontstaan. Daarnaast wordt vaak ingezet op het verkleinen van onzekerheden en het vergroten van kennis en bewustwording.

Van vraagstuk naar aanpak – maatwerk per vraagstuk

We worden in onze fysieke leefomgeving voortdurend, soms gelijktijdig, geconfronteerd met uiteenlopende bedreigingen. Voor de meeste onderwerpen is nog winst te behalen. Winst wat betreft beschikbare informatie over de gevolgen van (mogelijke) bedreigingen van de fysieke leefomgeving. En winst in termen van het beperken van de gevolgen van de bedreigingen zelf (betere gezondheid, herstel van ecosystemen, et cetera).
Er is een grote (inhoudelijke) verscheidenheid aan risicovraagstukken in de fysieke leefomgeving. Het is niet eenvoudig om de ernst van de gevolgen van de verschillende mogelijke bedreigingen van de fysieke leefomgeving in één maat uit te drukken. Dat komt onder andere doordat:

• Beschikbare gegevens van verschillende aard kunnen zijn (kwalitatief, kwantitatief). Dat vereist keuzes en afwegingen;
• Recente, op de invalshoeken toegesneden gegevens niet altijd beschikbaar zijn. Bewijs voor gezondheidseffecten of schade is niet altijd te leveren, maar deze effecten zijn daarmee ook niet automatisch uitgesloten; en
• Nieuwe risico’s zich niet eenvoudig laten vergelijken met bekende risico’s door een gebrek aan gegevens over de aard en omvang ervan.

Bij het vergelijken en beoordelen van de risico’s in de fysieke leefomgeving worden afwegingen gemaakt vanuit uiteenlopende maatschappelijke waarden en belangen. Door inzichten uit meerdere invalshoeken te betrekken worden de mogelijke risico’s inzichtelijk en meer expliciet. Anderen zijn daardoor in staat zich daartoe te verhouden. Doordat risicovraagstukken specifiek zijn, is maatwerk in oplossingen onvermijdelijk. Consistentie in besluiten over risicovraagstukken wordt bevorderd door steeds inzichten uit meerdere invalshoeken te betrekken, en lering te trekken uit de ervaringen.

Uit de harde cijfers en gestelde doelen blijkt niet automatisch een prioritering te komen. Er wordt niet perse primair ingezet op die onderwerpen waar de afstand tussen actuele schade, basisveiligheid en lange termijn doelen het grootst is. In de afweging speelt ook de beeldvorming. Al bij het stellen van doelen speelt die beeldvorming, naast pragmatische, economische of juridische haalbaarheid, een stevige rol. Daarom blijft het een kwestie van afwegen van de harde cijfers, de afspraken en/of gestelde beleidsdoelen, en de beelden en ambities. Dit in een afwegingsproces dat transparant en expliciet is, en zowel gezamenlijk als tijdig is.