Integrale aanpak: cumulatie

Het nemen van besluiten over de aanpak van activiteiten die de leefomgeving bedreigen is vaak complex. Door verschillende invalshoeken, zoals gezondheid, ecologie, economie en maatschappij te combineren bij een probleemanalyse ontstaat duidelijkheid die helpt bij het opstellen van een beleidsaanpak en het afwegen van alternatieve oplossingen. Zo ontstaat een beeld, dat meer recht doet aan de complexe situaties in onze leefomgeving. Deze invalshoeken passen in het overheidsbeleid dat streeft naar een gezonde en veilige leefomgeving.

Stapeling van effecten

Het begrip cumulatie wordt verschillend gedefinieerd en omvat, afhankelijk van de definiëring, zowel objectieve (meetbare) als subjectieve (gepercipieerde) aspecten. Het kan gaan over opeenstapeling van in oorsprong en aard verschillende bronnen (stralingsbronnen en luchtvervuiling bijvoorbeeld), maar ook over opeenstapeling van verwante bronnen (geluidsoverlast van wegverkeer, vliegtuigen en industrie). Daarnaast gaat cumulatie ook over (gecombineerde) risico’s en daadwerkelijke effecten bij blootstelling (bijvoorbeeld combinatie van diverse stoffen in de leefomgeving die allemaal kunnen leiden tot verhoogd risico op een bepaalde ziekte). In deze lijn is cumulatie te definiëren als de toename van zorg, schade en hinder door optelling van risico’s en effecten van uitwendige factoren (bronnen) op mens, milieu en/of maatschappij. Daarbij kan cumulatie ook betrekking hebben op de belevingswereld van de burger. Het gaat dan over cumulatie van zorgen, de spreekwoordelijke druppel die de emmer doet overlopen, of juist gewenning waardoor de ernst van de gezamenlijke risico’s eigenlijk – gezien de feiten - te laag worden ingeschat.
Stapeling van bronnen en effecten doet zich voor in allerlei situaties die het leven van alledag kenmerken. Soms is er sprake van cumulatie als gevolg van vrijwillig genomen besluiten, denk aan stapelende effecten bij gelijktijdig consumeren van alcohol en drugs, bij wijkbewoners die gelijktijdig houtkachels stoken, of bij allerlei vormen van versterkend burenlawaai. Veel vaker echter, is sprake van cumulatie in het buitenmilieu, waar diverse bronnen elkaar kunnen versterken, en die niet of nauwelijks door de burger beïnvloed kunnen worden. Vaak is onduidelijk in hoeverre daarmee dan ook sprake is van daadwerkelijk verhoogde risico’s.

Het is belangrijk te werken aan een gemeenschappelijk begrip van cumulatie. Ook kan gekeken worden naar het meenemen van cumulatie in afzonderlijke normeringen, en gezocht worden naar nieuwe instrumenten op grond waarvan bijvoorbeeld lokale overheden meer handelingsperspectief krijgen. Lokale betrokkenheid bij discussie over cumulatie is daarbij belangrijk, zowel over de problemen als over de oplossingen. Die betrokkenheid kan beperkt worden tot informatie-uitwisseling, maar kan ook ingevuld worden met gerichte burgerparticipatietrajecten en verbeterd communicatiebeleid. Het serieus nemen van lokale problematiek, het zoeken naar lokaal handelingsperspectief, en het aan de slag gaan met risicoperceptie staan daarbij dan centraal. De Omgevingswet biedt kansen voor een meer integrale benadering en beleidsinbedding van cumulatie. Door cumulatie in de Omgevingswet als belangrijk element bij beleidsbeslissingen op te nemen, is de kans groot dat een aanzienlijke hoeveelheid zorg als gevolg van cumulatie kan worden weggenomen.

Bij cumulatie van gelijksoortige risico’s of effecten is het vaak mogelijk om het resulterende risico of effect door middel van meting, berekening of modellering vast te stellen en te kwantificeren. Dat maakt het in zekere zin ook mogelijk om hiervoor grenswaarden en normen op te stellen. Soms echter zijn risico’s die op het eerste gezicht gelijksoortig lijken dat bij nadere beschouwing niet. En soms mogen gelijksoortige risico’s niet zo maar worden opgeteld. Omdat dit type cumulatie specifieke plaatsen en mensen treft, speelt het belevingselement hier een belangrijke rol. Cumulatie kan al dan niet tot ‘zorgen’ leiden, die in zichzelf weer belangrijke stressfactoren zijn. Dat geldt al bij de fysieke effecten. Waar de één bijvoorbeeld bij het horen van treingeluiden van verre reizen droomt, ligt de ander ervan wakker. Hetzelfde geldt voor indirecte effecten, waar huiseigenaren zich bijvoorbeeld meer dan huurders zorgen maken over de druk op de huizenprijzen vanwege de verminderde kwaliteit van de leefomgeving. Zo geldt dat ook voor de mogelijke maatregelen: de ene bewoner is blij met een geluidscherm, de ander vindt het een enorme belemmering van het uitzicht. Kortom, het gaat niet alleen om fysieke risico’s. Het gaat ook om de zorgen die mensen zich al dan niet maken en om wat ze in hun eigen omgeving belangrijk vinden. Een effectieve aanpak van cumulatie is hier dan ook nauwelijks mogelijk zonder de bewoners erbij te betrekken.

Gevolgen risicobeleid

Voor meer inzicht in mogelijke cumulatie kan het zinvol zijn onderscheid te maken tussen (1) beleidsterreinen die zich richten op bronnen, (2) op omgevingsfactoren of (3) op de plaatsen waar de cumulatie plaatsvindt. Afhankelijk van het type beleidsterrein, krijg je op andere manieren met cumulatieproblematiek te maken, zijn andere typen maatregelen denkbaar en loop je tegen andere zaken aan.

1. ‘Brongerelateerde’ beleidsvelden
   Sommige beleidsterreinen richten zich op de veroorzakers van risico’s en verstoringen. Denk aan het beleid voor bedrijven met grote risico’s (BRZO), het beleid voor intensieve veehouderij en het beleid voor vervoer van gevaarlijke stoffen. Cumulatie komt in deze dossiers niet altijd direct in beeld: het beleid richt zich veelal op de individuele bron, het bedrijf, het tankschip, het boerenbedrijf. Tegelijk is brongerelateerd beleid misschien wel het meest kansrijk om cumulatie tegen te gaan door risicovermindering aan de bron. En inderdaad is soms zichtbaar dat stapeling van risico’s op deze beleidsterreinen wordt geadresseerd. Vaak blijkt een effectieve aanpak echter bemoeilijkt te worden door samenloop met bevoegdheden van andere departementen en decentrale overheden en doordat veel van de cumulatieproblematiek als lokaal of regionaal wordt gezien.
2. Beleid gericht op omgevingsfactoren
   Weer andere beleidsterreinen richten zich op de risico’s en effecten van specifieke omgevingsfactoren. Denk aan het beleid voor geluid, voor risico’s van chemische stoffen, voor straling. Op deze beleidsterreinen wordt zowel gekeken naar de mogelijke schade en gevaar als naar blootstelling aan de betreffende omgevingsfactor. Cumulatie komt hier vooral in beeld wanneer het om stapeling binnen één categorie omgevingsfactoren gaat. Zo wordt in het geluidsbeleid gerekend met geluidsbelasting ‘op de gevel’, waarbij de belasting vanuit verschillende geluidsbronnen wordt opgeteld. Bij chemische stoffen komt de combinatietoxicologie om de hoek kijken. In dit type beleid blijkt het vaak mogelijk om cumulatie binnen één categorie omgevingsfactoren in beeld te krijgen en daar beschermende maatregelen aan te verbinden, bijvoorbeeld door bepaalde combinaties van gevaarlijke stoffen in opslag en transport aan banden te leggen. Wel is het soms lastig om de effecten naar (bronmaatregelen bij) afzonderlijke veroorzakers te vertalen.
3. Het beleid voor de plaatsen waar cumulatie plaatsvindt
   De milieucompartimenten – bodem, lucht en water – zijn de ‘ontvangers’ van risico’s en effecten, en het zijn de plaatsen waar cumulatie manifest kan worden. Denk aan het samenkomen van industriële emissies en uitlaatgassen in de lucht, of aan de optelsom van afvalwater- en warmtelozingen in de Rijn. In wezen krijgt bij uitstek het beleid dat zich op milieucompartimenten richt te maken met de effecten van cumulatie. Echter, ook hier spelen de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden (met andere overheden en met afzonderlijke veroorzakers) het ontwikkelen van een effectieve aanpak vaak parten.

Meerdere onderdelen van het milieubeleid adresseren problemen rondom cumulatie. Niet zelden bemoeilijkt versnippering van beleid door betrokkenheid van uiteenlopende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en bestuurlijke niveaus een effectieve aanpak. Ook zijn gecumuleerde effecten lastig aan afzonderlijke veroorzakers toe te rekenen.

Omgevingswet

De Omgevingswet is in potentie een optimaal hulpmiddel voor het aanpakken van cumulatie in het ruimtelijke domein en de daarmee samenhangende zorgen en problemen. Bij het vormgeven van de lokale omgevingskwaliteit zijn de decentrale overheden als eerste aan zet. Dat wil echter niet zeggen dat beleidsmakers op rijksniveau op hun handen kunnen gaan zitten. Vaak is het tegenover gestelde waar:

• Het Rijk is vormgever van de Omgevingswet en de bijbehorende besluiten (met name het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL)) en is tevens verantwoordelijk voor het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Deze vormen het kader voor de aanpak van cumulatie. In de NOVI gaat het Rijk nader in op de aanpak van stapeling van risico’s en de rol en verantwoordelijkheid van Rijk, lokale overheid en organisaties hierin. En zo worden in het ‘Aanvullingsbesluit Geluid’ (onderdeel van het BKL) instructieregels voor geluid ingevoegd. Ook regels voor geluidscumulatie krijgen hierbij vorm.
• Niet zelden zal in concrete gevallen van cumulatie een deel van de stapelende bronnen of effecten onder rijksverantwoordelijkheid vallen. Denk aan rijkswegen, spoorwegen, luchthavens, zware industrie. Het Rijk kan dan ook partij zijn bij de aanpak van cumulatie.
• Het Rijk kan decentrale overheden faciliteren bij de aanpak van cumulatie. Door ambities aan te jagen. Door informatie, expertise en hulpmiddelen ter beschikking te stellen. Door uitwisseling van lessen en ervaringen te bevorderen.

Met de komst van de Omgevingswet zijn er extra mogelijkheden om problemen met en rondom cumulatie het hoofd te bieden. De decentrale overheden spelen hierbij een belangrijke rol. Maar ook het Rijk zal zich hierin alert en actief moeten opstellen.

Leren van incidenten

Het ministerie van IenW kan voor toekomstig risico- en veiligheidsbeleid leren van de aanbevelingen die de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) in de loop der jaren gaf naar aanleiding van incidenten en calamiteiten. Op welke facetten van haar werkterrein, met behulp van welke instrumenten, welke beleidsmatige focus kan de overheid nog winst boeken bij het voorkomen van incidenten en calamiteiten (‘voorin de keten’)? Niet alleen de afzonderlijke aanbevelingen per incident, maar ook de rode draden die uit een hele reeks OvV rapporten zijn gehaald, kunnen – op een overstijgend niveau - richting geven aan toekomstig risico- en veiligheidsbeleid. 

Een steviger positionering verdienen volgens dit onderzoek vooral de thema’s integraal werken (inclusief het belang én de kwetsbaarheid van de menselijke factor), blijvende awareness van veiligheidsrisico’s, invulling geven aan diffuse maar urgente begrippen als ketenverantwoordelijkheid en zorgplicht en de risico’s bij veranderende situaties, overgangsregelingen en op raakvlakken en verbindingspunten tussen partijen, processen en ketens.
Het is van belang oog te hebben voor de risico’s van toenemende complexiteit en het belang van integraal werken. Als gevolg van onder meer technologisering en digitalisering, bundeling van taken (zoals bij centralisatie) of juist uitbesteding van taken (groeiend netwerk van betrokken actoren), schaalvergroting en internationalisering, raken taken, processen en ketens in onze samenleving meer en meer gecompliceerd. Cruciaal zijn herkenning van deze complexiteit, bewustzijn van de risico’s die ermee samenhangen én doorvertaling naar een integraal handelingsperspectief. ‘Integraal’ in de zin van ontschotting, samenwerking, delen van informatie, voorkomen van eenzijdig kijken (van een technische naar een integrale benadering). Het ontbreken van deze integrale scope was meermaals mede de oorzaak van incidenten en calamiteiten.

Zowel private als publieke partijen moeten de prioriteit van veiligheid en het bewust zijn van veiligheidsrisico’s blijven bewaken en bevorderen. Ondanks de impulsen in het veiligheidsbeleid in de afgelopen decennia, zeker na calamiteiten zoals in Enschede en Volendam, komt het nog steeds voor dat het thema ‘veiligheid’ onvoldoende op het netvlies staat bij partijen. De focus ligt dan op bedrijfsmatige en commerciële belangen, of op maatschappelijke belangen zoals milieu, bereikbaarheid, punctualiteit, kostenbesparing. Met soms desastreuze gevolgen.
Ook moeten zowel overheid als private partijen blijvend aandacht hebben voor het bewaken en bevorderen van het nemen van verantwoordelijkheid voor risicobeheersing door private en publieke partijen. Partijen dienen zich bewust te zijn van hun verantwoordelijkheid én daar concreet acties aan verbinden. Dit vereist eigenaarschap, en daarop lijkt nog steeds verbetering mogelijk. Concepten als ketenverantwoordelijkheid, zorgplicht, en maatschappelijk verantwoord ondernemen krijgen nog altijd onvoldoende vorm en inhoud.

Security

Een van de opdrachten van het ministerie van IenW is beleid gericht op security en safety te verbinden: houd zicht op security, ook als beleid zich primair richt op safety, en onderzoek ook mogelijkheden om beide te versterken. Onder safety en security verstaan we:

• Safety is het bevorderen van veiligheid door het voorkomen van schade aan mens en milieu als gevolg van ongelukken en incidenten veroorzaakt door menselijke, organisatorische en technische problemen, waarbij geen sprake is van moedwillige menselijke handelingen om een (bedrijfs)proces te verstoren. Safety is dus het voorkomen van onbedoelde effecten;
• Security is het bevorderen van veiligheid door het voorkomen van schade aan mens en milieu als gevolg van moedwillig menselijk handelen om een proces te verstoren. Vaak wordt vanuit security de nadruk gelegd op terrorisme. Security is dus het voorkomen van bedoelde effecten.

Uit een pilot waarin naar een beperkt aantal risico’s in de leefomgeving is gekeken, blijkt dat beleid gericht op safety vaak het beleid gericht op security versterkt. Een belangrijke uitzondering op deze conclusie is dat informatie delen een strijdigheid oplevert tussen het beleid dat safety tracht te bevorderen en het beleid dat security tracht te bevorderen. Vanwege safety is er bijvoorbeeld de wens om zo open en transparant mogelijk te communiceren en te informeren over de risico’s van gevaarlijke stoffen en situaties daarmee. Anderzijds is er de wens hierover zo min mogelijk te communiceren vanuit het oogpunt van security.  Bij het ontwikkelen van beleid gericht op safety is het dus vanuit security oogpunt van belang om met name kritisch te zijn op oplossingen die informatie over risico’s en veiligheid ontsluiten.