Er is geen magische formule voor het afwegen van risico’s voor veiligheid en gezondheid. Er zijn wel vereisten aan het proces, het hoe, wie en wanneer: transparant, samen met stakeholders, integraal, zo veel mogelijk aan de voorkant en met heldere doelen. En dat doet de overheid vaak al, hoewel nog niet altijd expliciet. Dat is kortweg de opbrengst van het programma Bewust Omgaan met Veiligheid. Sinds 2015 werkt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), op verzoek van de Eerste Kamer, aan de ontwikkeling van een afwegingskader voor risico- en veiligheidsvraagstukken in de leefomgeving. Van waterveiligheid en verkeersveiligheid, tot milieuvraagstukken en externe veiligheid.
Het programma Bewust Omgaan met Veiligheid streefde naar meer eenduidigheid in de aanpak van risico’s en veiligheidsvraagstukken door het ministerie van IenW. In dat kader is de afgelopen jaren onder andere een aanpak ontwikkeld voor nieuwe risico’s die de leefomgeving kunnen bedreigen maar waarvoor nog geen beleid is ontwikkeld. Invulling geven aan het concept Safe-by-design is daarbij één van de opties. Ook is vanuit dit programma meer inzichtelijk gemaakt hoe beleidsdoelen en daarvan afgeleide normstelling voor gevaren en risico’s zich verhouden tot de daadwerkelijke schade aan de gezondheid, het milieu en de economie. En hoe deze schade op bepaalde plaatsen in de leefomgeving stapelt.
Werken aan samenhang
Aan de basis van elke beleidsafweging over risico’s voor veiligheid en gezondheid staat een aantal uitgangspunten, impliciet of expliciet. Deze zijn uitgewerkt in het in de zomer van 2014 verschenen afwegingskader ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: Rode Draden’. Deze nota bevat ‘een verbreed, verbeterd en verduidelijkt afwegingskader voor veiligheidsbeleid in de verschillende IenW domeinen’. Dit afwegingskader geeft weer hoe in Nederland veiligheidsbeleid gemaakt moet worden. Het afwegingskader bestaat uit tien uitgangspunten die samen de basis vormen voor de manier van werken in het beleidsproces in het veiligheids- en risicodomein en een uniforme opzet van het beleidsproces langs beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming.
De tien uitgangspunten voor het beleidsproces zijn als volgt geformuleerd:
- Zorg voor een transparant politiek besluitvormingsproces;
- Maak de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijfsleven en burgers expliciet bij die besluiten;
- Weeg de gevaren en risico’s van een activiteit nadrukkelijk, en voor zover mogelijk af tegen de maatschappelijke kosten en baten van die activiteit;
- Betrek de burger in een vroegtijdig stadium bij beleidsvorming (waarbij de mate en vormgeving van die betrokkenheid afhankelijk is van het vraagstuk);
- Weeg de mogelijke stapeling (cumulatie) van risico’s bij besluitvorming mee;
- Pas het voorzorgsprincipe toe bij nieuwe, nog onzekere risico’s;
- Betrek, vooral bij nieuwe risico’s, de samenleving (burgers, bedrijven, ngo’s, wetenschappers) bij het gehele beleidsvormingsproces, van signalering tot aan risicomanagement, en ga in gesprek over emoties, risicoperceptie en ethische overwegingen;
- Benut bestaande kennis in de samenleving optimaal om nieuwe (mogelijke) risico’s tijdig te signaleren;
- Verbind security en safety: houd zicht op het een als de beleidsaandacht en inspanning zich richt op het andere, en onderzoek ook mogelijkheden om beide te verbinden; en
- Zorg dat innovatie en veiligheid elkaar versterken, dat veiligheidseisen zo zijn geformuleerd dat ze de mogelijkheden voor nieuwe, slimme oplossingen niet beperken en tegelijkertijd innovatie vanaf het begin gepaard gaat met aandacht voor veiligheid. Zo kunnen ook verbeterkansen voor veiligheid effectiever dienen als drijfveer om te innoveren.
Bij het maken van afwegingen spelen natuurlijk meer overwegingen. Beleid moet op rationele argumenten gebaseerd worden, zonder de ethische aspecten, zorgen over risico’s en percepties over veiligheid uit het oog te verliezen. Cijfers en complexe modellen kunnen ondersteunend zijn voor het beleid, maar er zit een verschil tussen de modellen en de werkelijkheid. Impliciete aannames, in het bijzonder in het geval van complexe modellen, kunnen het best zoveel mogelijk expliciet gemaakt worden, zodat ze meegewogen kunnen worden bij het gebruiken van de uitkomsten. Het is verstandig naast de kosten ook baten nadrukkelijker in kaart te brengen, ook als dat alleen kwalitatief kan. Zeker voor direct betrokkenen is het van belang dat de afweging expliciet gemaakt wordt. Bij voorkeur in elke stap van het beleidsproces: bij de probleemanalyse, het afwegen van mogelijke interventies, tot aan de momenten van besluitvorming. Benoem ook wat we beslist niet acceptabel vinden en wat we veilig genoeg vinden (dit verschilt per vraagstuk) en benut de ruimte daartussen voor verbetering van de veiligheid. En neem omwille van het transparante besluitvormingsproces in een analyse van kosten en baten zo veel mogelijk alle alternatieven mee tot aan de momenten van besluitvorming.
Het beleidsproces dat moet leiden tot een oplossing van een gesignaleerd maatschappelijk probleem, doorloopt zoals gezegd drie fasen. Bij complexe maatschappelijke problemen zullen die drie fasen meerdere malen worden doorlopen, waarbij eerst de grote lijnen worden uitgezet en die vervolgens verder worden ingevuld. In elk van deze fasen worden vragen gesteld die leiden tot informatie en inzichten vanuit drie verschillende invalshoeken.
Met dit afwegingskader in de hand is de afgelopen jaren gekeken wat dit voor de praktijk van het risico- en veiligheidsbeleid betekent. Wat zijn de overeenkomsten en verschillen in de afwegingen die in het verleden gemaakt zijn en zijn die uit te leggen? En kan met dit afwegingskader het risico- en veiligheidsbeleid voor de toekomst nog meer richting gegeven worden? Wat is daar nog voor nodig? In werk- en denkbijeenkomsten wisselden beleidsmedewerkers van IenW hun ervaringen met het afwegingsproces uit. Een selecte groep deskundigen heeft het voorgestelde afwegingskader kritisch tegen het licht gehouden, om te zien wat nodig is om hiermee in de praktijk aan de slag te gaan. Er zijn studies gedaan om belangwekkende thema’s uit te diepen. Doel van deze fase van het programma was om te komen tot een breed getoetst, gedragen en goed verankerd afwegingskader. En daarmee tot meer samenhang in de aanpak van risico’s en veiligheidsvraagstukken bij IenW.
Over veiligheid en risico’s: wie zitten er aan de keukentafel?
De samenleving en techniek ontwikkelen zich met rasse schreden. Zo beloven digitalisering, genenmanipulatie en nanomaterialen grote kansen, maar zullen ook risico’s met zich meebrengen. Het probleem is alleen: we weten niet welke. Van de overheid wordt verwacht, dat zij al deze bewegingen in goede banen leidt. Dat de samenleving daarbij op een constructieve manier betrokken moet worden is duidelijk, maar hoe krijg je dat voor elkaar? Om beter de weg te vinden in deze complexe ontwikkelingen, hebben we zes vertegenwoordigers van adviesorganen verzocht hierover hun gedachten met ons te delen.
Gerard de Vries bekijkt op welke manier de burger zou kunnen meebepalen bij het maken van beleid. Is dat op voet van gelijkheid met wetenschappers en politici? Of komen daar eisen bij kijken waar de burger niet aan kan voldoen?
En als het gesprek met de burger dan start, hoe zorgen we er dan voor dat er iets uitkomt dat we kunnen gebruiken? Zijn daar methodes voor te bedenken? Fred Woudenberg presenteert een aantal scenario’s die juist dat mogelijk willen maken.
Tegelijk moeten we oppassen niet opnieuw het wiel te gaan uitvinden. Wellicht kunnen we leren uit het verleden? Harrie van Dijk beschrijft wat de Gezondheidsraad heeft geleerd van jaren experimenteren met het betrekken van belanghebbenden bij zijn adviezen.
Ook de inhoud van het gesprek is van belang. Waar moeten we het over hebben? Aan de hand van persoonlijke ervaringen vertelt Melanie Peters hoe ze tot de slotsom is gekomen dat praten over technische aspecten of ethiek niet genoeg is. Ze laat zien waarom we het geheel moeten bekijken, en de juiste gesprekspartners op het juiste moment erbij moeten betrekken om tot veilige praktijken te komen.
Guus den Hollander schetst de grote ontwikkeling die heeft plaatsgevonden in de manier waarop de overheid, door de jaren heen, de burger bij haar beleid heeft betrokken. Er is duidelijk vooruitgang geboekt. Toch is het niet voldoende op de goede weg door te gaan, want digitalisering en nieuwe biotechnologie brengen ons op de rand van een omslag, die te vergelijken is met de uitvinding van het schrift, of de industriële revolutie. De overheid moet besluiten hoe zij daar mee om wil gaan.
André Knottnerus concentreert zich op de rol van de overheid. Waar ligt precies haar verantwoordelijkheid? Welke stappen moet zij zetten om haar rol op een verantwoordelijke manier te vervullen?
De basis gelegd, de uitdagingen in beeld
De gevolgen van de verschillende mogelijke bedreigingen van de fysieke leefomgeving zijn niet in één eenduidige maat uit te drukken. Voor het maken van politiek-beleidsmatige keuzes zal de behoefte om ‘appels met peren te vergelijken’ regelmatig aan de orde zijn, maar het zal voor een goede vergelijking daarbij steeds nodig zijn om die bedreigingen, en dus ook de aanpak daarvan, te beoordelen aan de hand van verschillende gegevens, zoals vermindering van gezondheid, verstoring van het ecosysteem, materiële schade of onrust in de samenleving. Door deze gegevens te combineren bij een probleemanalyse ontstaat een basis voor integrale afweging en duidelijkheid die helpt bij het opstellen van een beleidsaanpak en het afwegen van alternatieve oplossingen.
Uit de harde cijfers en gestelde doelen komt evenmin automatisch een prioritering. Er wordt niet per se primair ingezet op die onderwerpen waar de afstand tussen actuele schade/basisveiligheid en lange termijn doelen het grootst is, in de afweging speelt namelijk ook de beeldvorming. Ook al bij het stellen van doelen speelt die beeldvorming, naast bestaande wet- en regelgeving, pragmatische, economische of juridische haalbaarheid, een stevige rol.
Hoewel diverse afzonderlijke risico’s voor de gezondheid en de veiligheid op veel plekken afnemen, neemt het gestapelde risico op sommige plekken toe, cumulatie. Denk bijvoorbeeld aan dichtbevolkte gebieden met intensieve veehouderij of zware industrie. Negatieve effecten op de gezondheid en veiligheid kunnen aan de orde zijn, zeker als het langdurige blootstelling of stapeling van verschillende risico’s betreft. Soms wordt daarnaast cumulatie ook gezien als ophoping van schadelijke stoffen in de loop der tijd op één plek of in één persoon. Het domino-effect dat ook wel in verband met cumulatie wordt genoemd, betreft een reeks van ongewenste effecten die volgtijdelijk optreden.
Nieuwe, vaak technologische en snelle ontwikkelingen, zoals in de biotechnologie of de nanotechnologie, brengen niet alleen kansen maar mogelijk ook nieuwe risico’s voor veiligheid en gezondheid met zich mee. De aard en ernst van deze risico’s zijn vaak nog onzeker, waardoor ook niet duidelijk is of (nieuwe) regelgeving afdoende is om de basisveiligheid te garanderen. Daarom zijn bij dit soort risico’s vanuit voorzorg passende maatregelen nodig, zoals blootstelling beperken, kennis vergroten en duidelijk zijn over wat nog onzeker is. En vanuit voorzorg is het, volgens het Safe-by-Design concept, ook nodig om al vroeg in het innovatieproces (meer) aandacht aan het voorkomen van risico’s te besteden.
Handvatten en samenhang
Het afwegingskader en de opbrengsten van het programma Bewust Omgaan met Veiligheid als geheel bieden inspiratie en geven handvatten voor de overheidsinzet op risicovraagstukken en de verdeling van verantwoordelijkheden. Uit het afwegingskader blijkt dat niet alleen de daadwerkelijke veiligheid van belang is, maar ook hoe deze ervaren wordt. Samenhang tussen de zeer verschillende beleidsterreinen wordt primair gevonden door het formuleren van richtinggevende doelen (lange termijn ambitie) en de daaruit voortvloeiende strategische doelen (geeft aan hoe we de ambitie gaan waarmaken) en operationele doelen (geeft aan welk instrumentarium we daarvoor inzetten). Op deze wijze wordt helderder waar nog de nodige inspanning vereist is, en waarom. Bovendien kunnen die inspanningen zo in zekere zin onderling worden vergeleken. De basis van waaruit risico- en veiligheidsbeleid wordt ontwikkeld is dus een gemeenschappelijke. Ook al verschilt de mate waarin het ambitieuze doel nu al wordt gehaald per beleidsopgave.
Met vijf jaar Bewust Omgaan met Veiligheid, van de proeve tot het breed getoetste en verankerde IenW-breed afwegingskader is een solide basis voor beleidsafwegingen in risico- en veiligheidsvraagstukken gelegd. Er ligt een aanpak die het voor iedereen mogelijk maakt om te begrijpen waarom een probleem vanuit de Rijksoverheid op een bepaalde wijze wordt aangepakt. Het kader biedt ook handvatten om verstandig om te gaan met nieuwe ontwikkelingen en complexe dossiers. Die zijn primair voor beleidsmedewerkers bij de Rijksoverheid, maar kunnen natuurlijk iedereen die met risico- en veiligheidsbeleid bezig is inspireren.
