Digitalisering en biotechnologie: hoe houden we die gewone Nederlander erbij?

Omgang met risico's door de jaren heen

Pas sinds het einde van de jaren ’80 van de vorige eeuw hebben we in Nederland een enigszins integraal en systematisch risicobeleid voor de leefomgeving. In de notitie ‘Omgaan met risico’s’ (OmR), bijlage bij het Nationaal Milieubeleidsplan van 1989, legde de toenmalige regering haar ‘risicobenadering voor het milieubeleid’ vast. Dit was het startsein voor een even boeiend als langjarig dispuut over het wezen van het verschijnsel risico, de mate waarin de bevolking aanspraak kon maken op bescherming tegen bedreigingen in de leefomgeving, hoe deze vorm zou moeten krijgen, en vooral ook wat precies de rol van de overheid zou moeten zijn. In dit essay wil ik kort de ontwikkelingen in het risico-denken van de afgelopen decennia terug in de herinnering roepen, nadrukkelijk vanuit het perspectief van de burger. Met die lessen in het achterhoofd kijk ik vervolgens naar de risico-uitdagingen van deze tijd van nieuwe technologie: toenemende complexiteit, structurele onzekerheid, een mondige, pluriforme bevolking en – niet te vergeten – het internet.

Zouden we burgers beter kunnen betrekken door ze te confronteren met verhalen en verbeeldingen over hoe technologie de wereld en hun persoonlijke levenssfeer zou kunnen veranderen, ten goede en ten kwade? En zouden op die manier grote, strategische kwesties en dilemma’s vanuit technocratische (en vaak hermetische) sferen hun weg kunnen vinden naar het publieke domein? De Amerikanen Dewey en Lippmann discussieerden er in de jaren ’20 al over: zonder kwesties geen publiek, en dus ook geen politiek en geen beleid .

De burger als de onnozele omstander

In de bovengenoemde notitie OmR stelde de regering numerieke grenzen aan de mogelijke schade veroorzaakt door de blootstelling van mensen en ecosystemen^[1] aan stoffen, straling, biologische factoren en aan de ongevalsdreiging van industriële installaties.

De gekozen ‘universele’ benadering was van een elegante eenvoud: er gold – per factor – een zogenoemd maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) dat aangaf welke mogelijke schade de overheid nog net toelaatbaar achtte. Als je dat niveau door honderd deelde kwam je op het zogenoemde verwaarloosbare risiconiveau (VR).

Verdere risicovermindering loonde de moeite niet meer. In het tussengebied diende men in meer of mindere mate te streven naar verdere risicoreductie. Centraal in de benadering stond het begrip risico als ‘jaarlijkse kans op een zeker ongewenst effect’, in de praktijk meestal sterfte of iets even akeligs, zoals kanker. Het MTR telde één extra (sterf)geval per miljoen inwoners per jaar, het VR dus een factor honderd lager. De benadering sloot naadloos aan bij de wat reductionistische, lineaire mathematiek van ‘wetenschappelijke’ risicoschattingen rond de gezondheidsgevolgen van (ioniserende) straling, kankerverwekkende stoffen en onveiligheid rond installaties als kerncentrales of chemische fabrieken.

Waar was de burger in dit verhaal? Die was in die dagen waarschijnlijk het best te omschrijven als de onschuldige, bijna onnozele omstander die door de overheid – in overeenstemming met haar grondwettelijke taak – moest worden beschermd tegen allerlei nieuwe bedreigingen die samenhingen met de omvangrijke naoorlogse industrialisering van onze samenleving. Nog los van de vraag of de burger helemaal onschuldig was – die profiteerde immers ook van de economische voorspoed die in de jaren van wederopbouw werd gegenereerd – is de keuze van het maximaal toelaatbare risiconiveau van één op de miljoen interessant. Er zijn pogingen gedaan de onderbouwing van dit ook buiten Nederland wel gebruikte criterium te achterhalen, maar een bevredigend antwoord bestaat niet. Behalve dat één op de miljoen per jaar heel erg klein is of in ieder geval heel klein klinkt.

Er was overigens in die tijd alle aanleiding voor de burger om zich enigszins zorgen te maken over de gezondheid en veiligheid van het leefmilieu, denk aan de reeksen van ongevallen met olietankers, overvolle mortuaria door zure smog (‘pea soup fog’) in het London van de jaren vijftig, ontploffingen met grote gevolgen in de chemische industrie (vooral Sevezo, Italië, 1976 en Bhopal, India, 1984), bodemverontreiniging in de nieuwbouwwijk Lekkerkerk (1980), halve en hele kernrampen in Three Mile Island, Harrisburg (USA, 1979) en Chernobyl (USSR, 1986). Voor de overheid was de burger toentertijd vooral een abstractie die grondwettelijk de hoogste bescherming verdiende; hem of haar werd nog niets gevraagd.

... als vat vol schijnbare tegenstrijdigheden (of juist met een vernuftig gevoel)

Halverwege de jaren ’90 plaatste vooral de Gezondheidsraad kritische kanttekeningen bij deze nogal technische benadering van risicobeheersing in de leefomgeving: zie twee adviezen met de veelzeggende namen ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’ (1995) en ‘Risico, meer dan een getal’ (1996). Kern van de kritiek was dat risico’s door veel meer, vaak kwalitatieve eigenschappen worden gekenmerkt dan alleen kwantificeerbare kansen en effecten en dus ook niet op basis van getallen over dezelfde kam geschoren kunnen worden. Deze inzichten leunden destijds sterk op onderzoek van vooraanstaande Amerikaanse sociaalpsychologen, zoals Paul Slovic en Baruch Fisschoff, en – niet te vergeten – in Nederland Charles Vlek en Pieter-Jan Stallen. Kwalitatieve kenmerken als vrijwilligheid van blootstelling, betrokkenheid bij risicodragende activiteiten, vertrouwdheid met risico veroorzakende activiteiten, de (veronderstelde) beheersbaarheid van risico’s en gevolgen bleken vaak een veel groter gewicht in de schaal te leggen bij het oordeel van burgers over de aanvaardbaarheid van omgevingsrisico’s dan allerlei rekensommen over jaarlijkse kansen en omvang van schade. Bezag de risico-expert de burger aanvankelijk nog als een vat vol tegenstrijdigheden, dat samenspel van kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken kon ook als een hoogst verfijnd, evolutionair geslepen risicogevoel worden gezien. De Gezondheidsraad adviseerde destijds wel om rekening te houden met sociaalpsychologische inzichten; hardnekkig vasthouden aan rekensommen als het ‘gevoel’ iets anders zei, zou alleen maar tot maatschappelijke onvrede en weerstand leiden. Maar de Raad ging nog niet zo ver om deze burger met zijn – kennelijk preciezere, meer aspecten omvattende risicogevoel – ook daadwerkelijk ‘in te vliegen’ bij het afbakenen en definiëren van risico’s, of het vaststellen van beslisregels. Het ging vooral nog om communicatie als ‘eenrichtingsverkeer’: het nog een keertje goed uitleggen.

... als 'stakeholder'

Weer een tijdje later publiceerde het Milieu en Natuurplanbureau, toen nog onderdeel van het RIVM, op verzoek van toenmalig Staatsecretaris Van Geel het rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’. Geïnspireerd door het werk van Ortwin Renn en collega’s van de International Risk Governance Council werd weer een stapje verder gegaan dan de Gezondheidsraadadviezen. Het begrip risico’s werd voorzichtig neergezet als een sociaal construct: een in de loop der tijd ‘collectief’ samengestelde formule die ons in staat stelt om te gaan met de bedreigingen en onzekerheden van alledag. Naast inzicht in en ervaring met kans, aard en omvang van gevaren, spelen bij deze mentale constructies van risico’s ook een groot aantal andere, vaak sociaalpsychologische factoren een rol: een rijk mengelmoes van dagelijkse ervaringen, waarden, overtuigingen en politieke voorkeuren, onderhandeld en gedeeld met gelijkgestemden. Dat zette ook – bijna terloops - de deur open naar het aspect van pluriformiteit; immers verschillende groepen burgers kunnen van mening verschillen over welke aspecten of attributen van de dreiging het meest gewicht in de schaal zouden moeten leggen. Of deftiger gezegd, in elke samenleving bestaan verschillende waardeoriëntaties naast elkaar; voor de sociaaldemocraat zou ongelijkheid en achterstelling van bepaalde groepen zwaar kunnen wegen, voor de bevlogen Christen het rentmeesterschap over Gods schepping, terwijl de (neo)liberaal juist oordeelt op basis van efficiëntie, winstgevendheid en concurrentiepositie. Hoewel het rapport de notie van echte, objectieve risico’s nog niet helemaal durft af te zweren, staan een meer sociologische invulling van het begrip en de interacties tussen burgers - en dat wat bij hen tussen de oren zit - centraal. Afhankelijk van de aard van het risicovraagstuk stelt NOmR voor ‘stakeholders’ (belangengroepen of belangenbehartigers) in te schakelen om mee te denken over de precieze karakterisering van het probleem en het soort afwegingen dat tot een aanvaardbare en gedeelde oplossing leidt. De burger is dus overduidelijk in beeld, maar wel geabstraheerd als ‘stakeholder’; dat kan variëren van zeer professionele lobby- en brancheorganisaties van de industrie of dienstensector, vakbeweging, beroepsgroepen en milieuclubs tot aan bewoners die zich naar aanleiding van lokale kwesties organiseren.

In het verlengde hiervan is een tweede belangrijke les van het rapport dat er niet één eenvoudige, universeel geldige aanpak bestaat voor alle risicoproblemen, maar ten minste vier (‘horses for courses’). Het gros van de risicovraagstukken is volgens het rapport betrekkelijk eenvoudig en onomstreden. In dat geval is het aan experts voorbehouden om uit oogpunt van ieders recht op gezondheidsbescherming, routinematig hun modellen toe te passen en normen vast te stellen voor emissies en immissies van gevaarlijke stoffen of veiligheid rond installaties, vooral als het niemand echt pijn doet^[2]. Het is - kortom – meestal een onderonsje van experts, sector en agentschappen. Een mooi voorbeeld is de gewasbescherming; op basis van een beperkt toxicologisch en milieuchemisch dossier worden voor elk middel normen afgeleid voor residuen in voedingsmiddelen of afgespoelde niveaus in grondwater. Die procedures hebben een behoorlijke inherente veiligheid; bij overschrijding van een individuele norm is er niet per sé sprake van gezondheidsschade, maar door ons aan het stelsel van normen te houden is de collectieve gezondheidsbescherming waarschijnlijk wel op orde.

Soms zal blijken dat het borgen van het standaardniveau van veiligheid extreem kostbaar is en dus uitermate ondoelmatig, ook in vergelijking tot de beteugeling van andere risico’s. Een mooi voorbeeld daarvan is het begraven van alle hoogspanningslijnen in Nederland à raison van een tiental miljard euro om elke twee jaar één extra geval van kinderleukemie te voorkomen. Naast het onvervreemdbaar recht op bescherming komen dan ook ‘utilitaire’ overwegingen van evenwichtige kosten en baten om de hoek kijken^[3]. Maatregelen die zich toespitsten op hoog-risicogroepen of -situaties bereiken vaak vrijwel dezelfde bescherming tegen een fractie van de kosten. Wel is volgens NOmR overleg met georganiseerde burgers dan onvermijdelijk; omdat het beschermingsniveau niet langer voor iedereen gelijk is.

In weer andere gevallen zal blijken dat al dan niet gekwantificeerde kansen op ongewenste effecten eigenlijk de kern van de zaak niet raken, maar dat het om waardenconflicten gaat, denk aan ‘not-in-my-backyard’-achtige gevoelens als op zichzelf milieuvriendelijke windmolens of vergistingsinstallaties het uitzicht gaan bederven of diepgevoelde weerzin tegen bepaalde niet-vertrouwde technologieën, zoals kernenergie of mobiele telefonie en bijbehorende GSM-zendmasten. Hier zal volgens het rapport in eerste instantie geïnvesteerd moeten worden in het winnen van het vertrouwen van burgers, en uiteindelijk het delen van de probleemdefinitie en oplossingsrichtingen. Overigens heeft het rapportje het ook hier nadrukkelijk over belangengroepen en ‘stakeholders’, niet over individuele burgers.

Tot slot onderscheidde NOmR een groep van maatschappelijke kwesties rond veiligheid die enerzijds worden gekenmerkt door grote complexiteit en bijna fundamentele onzekerheid over (toekomstige) ontwikkelingen, anderzijds door (potentiële) controverse over waarden die in het geding kunnen zijn. Deze groep is in NOmR feitelijk weinig (en ook zwak) uitgewerkt, er wordt alleen verwezen naar klimaatverandering en de activiteiten van het internationale klimaatpanel (IPCC). Het rapport stelt een soort risicoladder voor; op de hoogste sporten bij toenemende complexiteit, onzekerheid en ambiguïteit rond risicodragende activiteiten wordt goed gemanagede betrokkenheid van belanghebbenden steeds groter. Door relevante maatschappelijke groepen te betrekken via focusgroepen, scenarioworkshops of wat dies meer zij, moet gestreefd worden naar maatschappelijke consensus over de definitie van het probleem, het belang van de publieke waarden die in het geding zijn en mogelijke voorlopige oplossingen, zoals bepaalde vormen van voorzorg, ‘hand aan de kraan’ en ‘vinger aan de pols’.

Het rapport gaat ook kort, maar veelzeggend in op de nieuwe rol van de wetenschap. Die staat voor ‘systematische analyse’, voor een ‘sceptische houding’, voor ‘peer review’, voor ‘onafhankelijkheid’ en ‘transparantie’, voor het ‘rekenschap kunnen geven’, en voor het ‘al doende leren’. Niet de onfeilbare rekenmeester, of het heilige, waardevrije ‘gelijk’, maar juist deze, vaak meer procesmatige, reflexieve attributen van wetenschap zijn van groot nut bij het bepalen en beheersen van omgevingsrisico’s.

... als verwend, onredelijk kind (van ontaarde ouders)

Pech moet weg

In de loop van het eerste decennium van deze eeuw doet een nieuw perspectief op de burger opgang: een even verwend als onredelijk kind dat geen enkel risico wenst te accepteren. De verzorgingsstaat is zo uit het spoor gelopen dat de Nederlander nu eist dat ‘pech weg moet’. Slechts weinig is nodig om grote opwinding rond onze veiligheid te veroorzaken en burgers, opiniemakers en media aan te zetten onmiddellijk naar de overheid te wijzen. De term ramp is aan inflatie onderhevig. Een weeralarm wordt onderhand zo snel afgegeven dat de maatschappelijke kosten in geen enkele verhouding lijken te staan tot de vermeden schade. Niemand wenst de schuld te krijgen, dus trekken de kennisinstituten steeds eerder aan de bel^[4]. Niemand krijgt graag op de broek van de Onderzoeksraad, die overigens oordeelt met het onmiskenbare gemak van de terugblik.

Zoals altijd is dat vervelende kind dan ook een product van zijn opvoeding, want bij elk incident staan de media paraat en worden politiek van hoog tot laag maatregelen geëist opdat zoiets verschrikkelijks nooit meer zal gebeuren. En die arme beleidsambtenaren weten dan meestal niks beters te bedenken dan maar weer nieuwe regels op te stellen, te implementeren en te handhaven. Als ze dat dan hebben gedaan, gebeurt er – desondanks – weer een net even ander ongeluk. Of: het gezamenlijke koor van burgers en media begint juist luidruchtig te tamboereren dat Nederland helemaal dichtgeregeld is. Sociologe Margo Trappenburg muntte hiervoor de mooie term ‘risico-regel-reflex’.

In een rapport uit 2011 waarschuwde de WRR de (rijks)overheid al niet een te grote broek aan te trekken, omdat ze – vrij naar Ulrich Beck – in beginsel domweg de capaciteit niet heeft om alle nieuwe en oude veiligheidsrisico’s in onze huidige, complexe maatschappij tijdig en voldoende te identificeren, te kwalificeren, kwantificeren, reguleren en uiteindelijk te beheersen volgens overzichtelijke beleidscycli[1]. De WRR pleitte ervoor dat de overheid haar (systeem)verantwoordelijkheid nadrukkelijk deelt met private partijen. Die krijgen meer ruimte, maar ook meer verantwoordelijkheid, bij voorkeur publiek- en privaatrechtelijk vastgelegd. Mocht er desondanks iets misgaan, dan is het aan de ondernemer om te laten zien dat hij dat redelijkerwijs niet had kunnen voorzien. Op deze manier hoeft voorzorg niet in de weg te staan van innovatie. De kosten van missers worden niet als vanzelf afgewenteld op de samenleving.

Het is de moraal, sufferd!

In een door het ministerie van BZK uitgebrachte bundel ‘Nieuwe perspectieven bij het omgaan met risico’s en verantwoordelijkheden’ uit 2012 riepen Michiel van Eeten et al. op afscheid nemen van “hun defaitistische mythe over hypochondrische burgers die zelfs geen spoor van risico zouden dulden”. Sterker nog, de burger heeft geen enkel probleem met relatief grote risico’s in de auto, op skivakantie, op de fiets of op het sportveld, maar gaat met de hakken in het zand als de overheid alleen ‘technocratisch’ naar kosten en baten kijkt en niet ingaat op de morele aspecten of ten minste op ‘what’s in it for me?’.

Dan kan de minister roepen dat CO2-opslag in Barendrecht zo goed als veilig is, of dat bij aardbevingen in Groningen waarschijnlijk nooit doden zullen vallen, het deugt vanuit moreel perspectief niet. De burger bekommert zich niet per sé om het altijd aanwezige restrisico, maar vooral om de onbillijkheid dat de lusten voor ondernemers zijn of voor heel Nederland, terwijl de lasten worden afgewenteld op buurt of regio. Het gaat niet over het al dan niet acceptabel zijn van het risico, maar over het met voeten treden van uitgangspunten van billijkheid, vrijwilligheid, of in ieder geval betrokkenheid. Worden bestaande spelregels toegepast en zo neen, waarom niet? Doen de instituten waarvoor ze zijn opgericht, zijn ze ‘betrouwbaar’? Is er sprake van enige wederkerigheid? Zo zijn de aardgasbaten decennialang in de Staatskas gestroomd en ten goede gekomen aan alle Nederlanders, terwijl mogelijke nadelen voor de Groningse bevolking op basis van rekensommen werden gebagatelliseerd. Ofwel: de overheid leunt bij haar risicobeleid sterk op een technocratische bezweringsmachine. Die versterkt ook nog eens de morele drang tot risicoreductie, omdat ze risico’s losmaakt van de redenen die we hebben om diezelfde risico’s te nemen. Er zijn ook duidingen van risico’s – ‘frames’ – die activiteiten niet alleen acceptabel, maar juist wenselijk of aantrekkelijk maken, denk aan de steeds extremere, nieuwe sporten die worden beoefend, van karten tot kitesurfen. De ironie is dat de vraag om acceptatie van een klein risico voor het algemeen nut, juist een risicomijdend frame bevestigt: minder risico is dus altijd beter.

In de genoemde BZK-bundel laten Ira Helsloot en medewerkers zien dat de Nederlandse burger best begrijpt dat ongeluk niet uit te bannen is, dat de overheid niet al het risicoleed op de wereld kan lenigen, en dat er een fikse prijs verbonden kan zijn aan het amechtig wegnemen van elk mogelijk risico (2012)^[5]. Dergelijke investeringen gaan bovendien ten koste van mogelijkheden om andere maatschappelijke doelen binnen bereik te brengen.

... als steeds meer betrokken burger

Sinds die dagen van ‘Omgaan met risico’s’ doet de burger steeds meer mee. Hij heeft zijn onnozelheid, of zo men wil, onschuld definitief afgelegd. Na het invloedrijke PBL-essay over de Energieke samenleving heeft nog een reeks van adviesorganen van de WRR tot aan de ROB^[6] gewezen op de noodzaak om als overheid gebruik te maken van de energie, de creativiteit, het initiatief en het innovatief vermogen in de samenleving bij het oplossen van de steeds complexere vraagstukken rond leefbaarheid, ongelijkheid en duurzaamheid. Alleen zo kan zij haar legitimiteit en effectiviteit verbeteren. En de mondige burger is geen probleem, maar juist de triomf van succesvol onderwijsbeleid, zo ronken de Haagse rapporten nog even door. De ROB gaat misschien nog wel het verst door voor te stellen ons niet langer af te vragen hoever de participatie van de burger moet gaan, maar liever hoe ver die van het openbaar bestuur. Tsja.

Zoals het essay van Harrie van Dijk over de Gezondheidsraad mooi laat zien, wordt de georganiseerde burger inmiddels steeds vaker betrokken bij het nadenken over risico’s in de leefomgeving. Zelfs bij dat oude, eerbiedwaardige instituut met een langjarige traditie in het voor het beleid vaststellen van de stand der wetenschap, schuiven maatschappelijke partijen aan. Maatschappelijke participatie is dan niet langer abstract – als hokje in de vele schema’s – maar concreet en wezenlijk. Onder invloed van hun GGD’en betrekken gemeenten hun bewoners steeds meer bij een Health Impact Assessment (HIA) oftewel gezondheidseffectschattingen. Of breder, bij een ‘gezonde’ inrichting van de openbare ruimte stellen burgers zelf vast wat zij verstaan onder een gezonde wijk, helpen mee met monitoring van de luchtkwaliteit of praten mee over de precieze locatie van windturbines. De ervaringsdeskundigheid van bewoners wordt gebruikt bij de ontwikkeling van een gebiedsvisie in een gemeente met veel intensieve veehouderijen. Het beste bewijs van de omslag is misschien wel de nieuwe Omgevingswet. Die stelt burgerparticipatie bij projectbesluiten voor grotere projecten vrijwel verplicht. Bij besluitvorming over een omgevingsvisie en omgevingsplan wordt de participatie van alle betrokkenen stevig gestimuleerd doordat er een motivatieplicht is. Er moet aangegeven worden hoe bewoners, bedrijven en belanghebbenden zijn betrokken. Een belangrijk onderdeel van de website van het programma 'Aan de slag met de Omgevingswet' gaat – u raadt het al – over de participatie. Het RIVM heeft recentelijk een Handreiking ‘Bewoners-participatie bij de inrichting van een gezonde leefomgeving’ opgesteld.

In haar proefschrift (2017) liet Lea den Broeder kortgeleden zien dat het inschakelen van burgers bij het onderzoek naar integraal gezondheidsbeleid op buurtniveau een reeks van voordelen oplevert. In de eerste plaats wordt met meer capaciteit, betere kennis verworven en gedeeld met beter begrip van de lokale omstandigheden en de specifieke kenmerken van de bewoners. Daarnaast helpt het de bewoners (gezondheids)vaardiger, meer zelfbewust te maken en uit te gaan van eigen kracht. Het bevordert bovendien het ontstaan van nieuwe sociale netwerken en leert bewoners het heft in eigen hand te nemen om collectieve doelen dichter bij te brengen.

Een ‘Anywhere’ of een ‘Somewhere’…

Bij dat steeds meer inschakelen van burgers zijn wel een paar vragen te stellen. In de eerste plaats: wat is het mandaat van die burger? Politici zijn door de burgers verkozen en geven zo ook het bureaucratisch apparaat dat zij aansturen enig mandaat; zij moeten rekenschap afleggen bij de volgende verkiezingen. Ook al is de rol van wetenschap als leverancier van ondubbelzinnige waarheden danig gerelativeerd en liggen de dagen van ‘speaking truth to power’ ver achter ons, het wetenschapsbedrijf kent in ieder geval een cultuur van gedisciplineerd denken, kritische reflectie en peer review. Maar hoe zit dat bij het participeren van burgers, vooral in het licht van de ‘gescheiden werelden’ waarin ze in toenemende mate in geïsoleerde bubbels leven? Wie komen uiteindelijk aan tafel te zitten en hoe goed representeren zij de stem van het volk?

De Britse politiek-filosoof en journalist David Goodhart maakte recentelijk een interessant, wat anekdotisch onderscheid tussen de ‘Anywheres’ en de ‘Somewheres’ (2016). De goed opgeleide kosmopolitanen zijn in de geliberaliseerde wereld overal thuis en profiteren volop van ontwikkelingen als globalisering en open grenzen, automatisering en digitalisering. Aan de andere kant hebben de lokalen – vastgeklonken aan hun buurten en dorpen - het nakijken, bijvoorbeeld omdat hun zekerheden als toegang tot arbeidsmarkt, zorg, woningmarkt, fatsoenlijke pensioens-, arbeidsongeschiktheid- en werkloosheidsvoorzieningen zijn weg-geflexibiliseerd. Dat strekt zich ook uit tot de leefbaarheid van buurt of wijk, of het nu in de opnieuw florerende steden is of op het met krimp kampende platteland. Een soortgelijke, iets meer genuanceerde indeling hanteert het SCP, bijvoorbeeld in ‘Verschil in Nederland’: de gevestigde bovenlaag en het precariaat (voor het gemak maar even inclusief onzekere werkenden), daartussenin bevinden zich ‘jonge kansrijken’, de ‘werkende middengroep’ en ‘comfortabel gepensioneerden’. Wie van deze groepen zit aan tafel en bepaalt? En als ze aan tafel zitten, spreken ze de juiste taal? Rosanne Hertzberg wees in haar NRC-column van 19 augustus 2017 op het gemak waarmee hun – kennelijk onbeholpen – formuleringen als racistisch of extreem rechts kunnen worden afgedaan.

In recente evaluaties van de schaduw die de omgevingswet vooruitwerpt op visies en plannen van grote gemeenten, komt naar voren dat vraagstukken rond milieugezondheid in zogenoemde D66-wijken veel vaker op de agenda komen dan in achterstandswijken, ook al is daar de leefomgevingskwaliteit veelal aantoonbaar slechter. Vergeet niet, de hoogopgeleide burger leeft ruim 6 jaar langer dan de laagopgeleide en leeft maar liefst 15 tot 20 jaar langer in goede gezondheid. Dergelijke verschillen bestaan ook tussen buurten. Weliswaar is de buurt hier eerder vindplaats dan oorzaak, het is evident dat er iets wringt in alle mooie verhalen over burgerparticipatie. Niet de burger participeert, maar de georganiseerde burger en die concurreert dan weer met de professionele lobby’s van handel, bedrijven, beroepsverenigingen, sectoren, milieubeweging enzovoorts. Als één ding duidelijk is uit studies van de participatiemaatschappij is het dat de laagopgeleiden zich het allerminst weten te organiseren (zie bijvoorbeeld: Erik Snel en Godfried Engbersen: 'Mattheüs in de buurt').

Internet en sociale media als bron van vele waarheden…

Tot slot is de vraag hoe we omgaan met de erosie van het waarheidsbegrip die vooral dankzij het internet steeds pregnantere vormen aanneemt. Op het internet kun je leren dat vaccinatie een van de meest goedkope, doelmatige en elegante vormen van ziektepreventie is, waarmee sinds de introductie een onvoorstelbare hoeveelheid gezonde levensjaren is gewonnen. Op het internet kun je ook lezen dat vaccinatie de belangrijkste oorzaak van autisme bij kinderen is, dat de farmaceutische industrie ziekmakende chemicaliën bijmengt, opdat ze nog meer aan ons kunnen verdienen, of dat vaccinatie door een geheime Joodse organisatie wordt gebruikt om nanorobotjes bij ons in te brengen, waarmee (wederom) de wereldheerschappij veilig gesteld kan worden. Ironisch is dat hier sociaaleconomische status niet per sé een rol speelt; juist nogal wat hoogopgeleide vrouwen bedreigen de ‘kudde-immuniteit’ met hun principiële afwijzing van vaccinatie. Wat geloven we? Als we ons maar lang genoeg in één bubbel bevinden, ontstaat vanzelf enige consistentie in het wereldbeeld. Ook de wereld van de gezonde leefomgeving kent van oudsher een groot aantal onuitroeibare, niet wetenschappelijk te verifiëren, controversiële gevaren: chemische of elektrische hypersensitiviteit, ziekmakende trillingen of radiogolven, leukemie-verwekkende hoogspanningslijnen, hormoon-verstorende stoffen die vruchtbaarheid en immuunsysteem onklaar maken en ga maar zo door.

De burger in de branding...

We hebben gezien dat een universeel op kansen gebaseerd systeem van risicobeoordeling zeer bruikbaar kan zijn bij de meer basale vormen van gezondheidsbescherming, zoals residuen van bestrijdingsmiddelen in onze voeding, brandveiligheid of waterveiligheid (hoogstwaarschijnlijk de bulk van risicokwesties, paragraaf 1). We hebben echter ook gezien dat het risicogevoel van de burger veel verfijnder en rijker is dan alleen het calculeren van kansen en gevolgen, maar ook een keur aan meer kwalitatieve attributen omvat, of het nu om vrijwilligheid van blootstelling gaat, maatschappelijk nut, billijkheid van of over ervaren persoonlijke controle over risicodragende activiteiten. Dat betekent uiteindelijk ook dat verschillende groepen in de samenleving heel anders over risicokwesties kunnen oordelen omdat ze een verscheidenheid aan risico-attributen domweg anders waarderen. Risico is in de kern een sociaal construct; het al dan niet aanvaardbaar zijn, kan dus lang niet altijd op een bevredigende wijze worden uitgerekend (paragraaf 3).

Zoals o.a. in NOmR betoogd, zullen ‘stakeholders’ betrokken moeten worden bij het oordeel over en eventueel reguleren van kwesties die tot waardenconflicten kunnen leiden, zeker bij toenemende complexiteit en structurele onzekerheid (in de literatuur ook wel geduid als ‘wicked problems’^[7], paragraaf 4). We hebben ook gezien dat de overheid beter geen al te grote broek kan aantrekken als het gaat om het beteugelen van gevaar en pech; zij moet die verantwoordelijkheid delen met de samenleving, te beginnen met een zekere aansprakelijkheid van actoren voor eventuele onvoorziene, ongewenste gevolgen van hun activiteiten (paragraaf 5). We hebben bovendien in paragraaf 6 gezien dat de burger inmiddels steeds meer betrokken raakt, zeker als het gaat om lokale gezondheidsbescherming en –bevordering. Dat zorgt voor een betere onderbouwing en beter draagvlak, het verbetert allerlei (gezondheids)vaardigheden van de participanten en hun vermogen zich lokaal te organiseren om het heft in eigen hand te nemen. Wel moet zo goed en kwaad als mogelijk geprobeerd worden ook minder geprivilegieerde groepen aan tafel te krijgen, maar dat lijkt van alle tijden.

Nieuwe technologieën, nieuwe uitdagingen bij het beteugelen van ongewenste consequenties

Zijn we daar mee klaar voor de toekomst? Nog niet helemaal, vrees ik. In ons tijdsgewricht ontwikkelt zich razendsnel een aantal technologieën die de wereld, de Nederlandse samenleving en het dagelijkse leven van de burger ingrijpend zullen veranderen: digitalisering, biotechnologie, nanotechnologie en combinaties daarvan. Deze algemeen en alom toepasbare technologieën zijn onstuitbaar omdat ze samenleving en economie op ongekende wijze vooruit helpen. Er is echter, als altijd, ook een schaduwzijde; bovendien zijn voor- en nadelen vaak scheef over groepen uit de samenleving verdeeld.

De geschiedenis kent daarvan vele mooie voorbeelden, zoals de introductie van het schrift. Dat maakte ons, moderne mensen, tot abstraherende wezens die zich in gedachten letterlijk los konden maken van de fysieke leefomgeving. Het verschafte gemeenschappen een geheugen, dat bood weer mogelijkheden tot het beheren van voorraden^[8], het drijven van handel, het plannen en delen van arbeid en uiteindelijk specialisatie: soldaten, priesters, instrumentmakers, kunstenaars en ambtenaren. Maar aan de keerzijde ontstond ook een veel meer ongelijke, complexere, en vaak met geweld afgedwongen hiërarchische samenleving. Of denk aan de boekdrukkunst waarmee kennis, inzichten, verhalen, beelden en ideeën – onschuldig en gevaarlijk – eenvoudig en goedkoop konden worden vastgelegd, vermeerderd en over continenten verspreid. De drukpers bracht de wetenschappelijke revolutie en de Verlichting, maar ook de Reformatie met bijbehorende godsdienstoorlogen. De stoommachine maakte de industriële revolutie mogelijk, maar die leidde ook tot de Dickens-achtige, mensonwaardige omstandigheden in de uitpuilende, levensgevaarlijke industriesteden van de 19e eeuw.

Met de digitale en biotechnologische ontwikkelingen staan we op de hoogste sporten van de NOmR-risicoladder. In de eerste plaats nemen de complexiteit en veelvormigheid van maatschappelijke systemen razendsnel toe; grenzen vervagen, in ruimte en in tijd, maar ook tussen sectoren (bijv. agrarisch, medisch, en industrieel) en disciplines. Ook hier gaat het om soms sluimerende risico’s voor de gezondheid van mens en ecosystemen, maar die kunnen niet los gezien worden van de gehele context van schuivende publieke waarden. Het is ongewis, of zelfs grotendeels onkenbaar hoe de maatschappelijke gevolgen van de technologie gaan uitpakken, hoe snel en in welke richting. Het papier van de voorspeller is geduldig, maar de toekomst is steeds minder af te leiden uit het verleden; platforms zijn geen winkels 2.0, maar vertegenwoordigen een compleet nieuwe organisatie van transacties tussen (deel)producenten, dienstverleners en consumenten. Evenmin zijn Airbnb of Uber alleen maar nieuwe internet-manieren om hotel- of autoverhuurbedrijven te voeren. Inmiddels kunnen we steeds sneller en goedkoper de in DNA verborgen erfelijke eigenschappen niet alleen ‘lezen’ maar ook ‘schrijven’. De biologische synthese van nieuwe, verbeterde, nuttige soorten is echt veel meer dan alleen gewasveredeling 3.0; de combinatie van vroegtijdige opsporing van genetische afwijkingen en gentherapie zal allerlei ethische en praktische grenzen van de traditionele geneeskunst wezenlijk verleggen. Tot slot is er steeds vaker sprake van verschuivingen tussen conflicterende publieke waarden. Een simpel model van toetsing aan kwantitatieve of kwalitatieve normen zal in de pluriforme samenleving geen maatschappelijke consensus meer brengen.

Ontketende waarden

Het Escher-achtig plaatje hieronder uit het Signalenrapport over digitalisering van infrastructuur van het PBL illustreert dat laatste punt: de schuivende balans tussen verschillende typen van waarden: stuwende, grondwettelijk verankerde en procesmatige waarden.

Het is duidelijk dat digitalisering en biotechnologie ons leven ingrijpend gemakkelijker, leuker, productiever, efficiënter, gezonder en in vele gevallen ook duurzamer zullen maken. Ze gaan een enorme impuls geven aan de doelmatige en duurzame benutting van niet-vernieuwbare hulpbronnen op aarde en van onze infrastructuur (in de breedste zin), of het nu om mobiliteit, energie of voedselvoorziening gaat. Ze zullen de gezondheidszorg en geneeskunde in onze snel vergrijzende samenleving voorbij ons voorstellingsvermogen veranderen. Weinig economische sectoren ontspringen de dans van de ‘ontregelende’ platformkoorts: internetplatforms die het spel van vraag en aanbod en het palet van deelnemende partijen grondig omver hebben gegooid. De snelste, meest persoonlijke en uitgekiende oplossingen voor al onze mogelijke behoeften. Met de stuwende waarden zit het wel goed.

Maar er is een keerzijde aan die ‘heerlijke, nieuwe wereld’. Meer defensieve of grondwettelijk verankerde publieke waarden, zoals gelijke toegang tot en veiligheid, beschikbaarheid en leveringszekerheid van publieke diensten kunnen in de knel te komen. Denk bijvoorbeeld aan diensten zoals mobiliteit, energie- en voedselvoorziening, en gezondheidszorg. Digitalisering kan ertoe leiden dat bepaalde groepen zoals laag opgeleiden en ouderen worden uitgesloten van dienstverlening als het hen ontbreekt aan de noodzakelijke vaardigheden of draagkracht om de nieuwe diensten te benutten of als algoritmen besluiten dat de buurt waarin ze wonen te gevaarlijk is of te kleine winstmarges biedt. De kans is groot dat digitale of biotechnologische innovaties de tweedeling in de samenleving zullen versterken. Ook de kwetsbaarheid voor storingen en uitval van publieke voorzieningen en de daarmee verbonden risico’s op maatschappelijke ontwrichting nemen toe, zeker als netwerken steeds uitgebreider en complexer worden en in nauwere interactie opereren. Daarbij moet ook rekening gehouden worden met het moedwillig toebrengen van schade door het hacken van systemen of data.

Ook andere, vaak grondrechtelijke waarden zijn in het geding, zoals de vrije marktwerking, het recht op privacy en zelfbeschikking. Denk maar aan de persoonlijke data die ongemerkt worden verzameld en gedeeld^[9]. Wie mag nog meer meekijken in mijn minutieus bijgehouden medisch dossier: mijn werkgever of zorgverzekeraar? Wie houdt de kwaliteit en veiligheid in de gaten van nu al meer dan 10.000 gezondheidsapps? Worden kleine fysieke of psychische onvolkomenheden officiële aandoeningen en een bewijs van het falen van vroegtijdige opsporing en gentherapie? Gaan we de ‘personalized’ geneeskunde collectief betalen? Kunnen we dat, zonder dat de zorg uiteindelijk echt het koekoeksjong van onze economie wordt?

En wat gebeurt er met alle data die we bewust en vaak ook onbewust voor eeuwig ergens op het wereldwijde web achterlaten? Big data werd door voormalig Eurocommissaris Neelie Kroes niet voor niets ‘de olie van de 21ste eeuw’ genoemd. In het wereldwijde netwerk ontstaan totaal nieuwe machtsconcentraties, en volgens sommigen een rauw, moeilijk te temmen kapitalisme. Mondiaal opererende platforms verwerven in korte tijd een enorme concentratie van marktmacht, ongehinderd door nationale regels op het gebied van privacy, arbeidsrecht, leefomgevingskwaliteit en eerlijke concurrentie.

Het systeem van onze publieke waarden balanceert op een derde poot, de procesmatige of democratische waarden. Zijn de systemen die maatschappelijke diensten en producten leveren transparant, kan rekenschap afgelegd worden over het voldoen aan onze spelregels, of over de keuzes die gemaakt worden met betrekking tot (de balans tussen) stuwende en verankerde waarden? Door toevoeging van digitale ‘slimheid’ worden ‘smart mobility’, ‘smart grid’ of ‘smart city’ voor burgers evenals voor de overheid steeds minder doorzichtig en begrijpelijk. Het onderliggende cockpitmodel veronderstelt bovendien dat elk vraagstuk in beginsel technisch is en met behulp van de juiste data en algoritmen kan worden opgelost. Het wordt steeds lastiger om in de nieuwe ‘smart society’, waar lerende algoritmen en Californische platformbedrijven de dienst uit maken, tot democratische verantwoording te komen, of zelfs maar als burger betrokkenheid te tonen.

Door digitalisering of biotechnologie lopen onze formele en informele spelregels (instituties) steeds vaker achter de feiten aan. Zo is de regelgeving rond genetisch gemodificeerde organismen (GMO) goeddeels gebaseerd op een inmiddels onhoudbaar onderscheid tussen GMO en niet-GMO dat zo’n twintig jaar geleden is gedefinieerd. En: als onze voertuigen of onze verzorgende robothuizen daadwerkelijk min of meer autonoom worden, hoe zit het met de aansprakelijkheid? Er zullen vrijwel onvermijdelijk morele beslissingen genomen moeten worden. Wie kiest onze zelfrijdende auto als slachtoffer in noodgevallen: het kinderklasje, de spreekwoordelijke oude-van-dagen, of toch maar onszelf, als niet-zelfrijdende bestuurder? En wie is verantwoordelijk: de autoproducent, de software leverancier, het GPS-systeem of toch u en ik?

Met alle burgers verhalen en beelden over de wereld van vandaag, morgen en overmorgen delen

Ik ga hier niet al te veel verder in op alle implicaties voor bestuur en governance. Duidelijk is dat de structurele onvoorspelbaarheid van de technologische ontwikkelingen geen nieuwe, grote veranderplannen met voorgeschreven instrumenten van overheidswege verdraagt. Kwesties rond deze technologieontwikkelingen zijn niet te vangen in sluitende systeembeschrijvingen en een bijbehorend beleidsrepertoire, al dan niet doorgerekend door de planbureaus. Ze vragen eerder om een proces van kleine stappen en voortdurende bijsturing op basis van een voortdurende vinger aan de pols, rekening houdend met onzekerheid en veelkleurigheid van opvattingen over de balans tussen verschillende publieke waarden. Of je het nu radicaal of strategisch ‘incrementalisme’ noemt, adaptief of gewoon verstandig beleid, het betekent ruim baan geven aan de improviserende, innoverende en proberende samenleving, want er ligt veel moois en nuttigs in het verschiet. Maar dat wel binnen heldere doelen en kaders, waar we met ons allen goed over hebben kunnen nadenken.

De overheid staat voor de publieke zaak en zal zich daarom moeten afvragen in hoeverre ze de onstuimige ontwikkelingen zomaar over de samenleving heen wil laten rollen, of dat ze nu al vooruitkijkend de maatschappelijke discussie aangaat over de grote dilemma’s. En uiteindelijk stelling nemen: wat zijn onze kernwaarden voor de ‘smart city’ of bij nieuwe geneeskunsten? Een mooi voorbeeld daarvan is het recente Duitse voorstel voor basale, ethische regels voor de zelfrijdende auto. Of, zoals in een recent onder auspiciën van de KNAW uitgebrachte rapportage, het stellen van eisen aan transparantie, aan belangenverstrengeling rond internetplatforms, of aan het ‘inbouwen’ van publieke waarden in de gebruikte algoritmen.

Hoe betrekken we de 'gewone' Nederlander bij die worstelingen rond de dilemma's die achter de onmiskenbaar grote voordelen vandaan komen? De overheid zou het voortouw kunnen nemen door een breed palet van alternatieve toekomsten rond de consequenties van technologie in woord en beeld te (laten) verkennen. Op zoek naar de grenzen van het voorstelbare, voorbij de normatieve waardenpatronen en politieke overtuigingen die nu het maatschappelijke technologiedebat domineren. De noodzakelijke verbeeldingskracht hoeft zeker niet alleen uit de wetenschap te komen, maar evenzeer uit de kunst of andere creatieve domeinen. Denk aan de grote invloed die sciencefictionboeken of -films hebben op het denken over de maatschappelijke aspecten van technologie: klassiekers zoals Brave New World en 1984 tot aan bioscoopfilms als The Matrix en Minority Report; kortgeleden nog ‘The Circle’ van David Eggers, inmiddels ook verfilmd.

Denk ook aan het concept van de ‘socio-technological imaginaries’ van Jasanoff en Kim: maatschappelijke groepen delen beelden (visioenen) van technologische voortuitgang met daaraan verbonden impliciete ideeën over nuttige publieke toepassingen.

Of denk aan innovatieve, provocerende toepassingen van ontwerpend onderzoek dat burgers en partijen rond de tafel krijgt om gezamenlijk creatief op zoek te gaan naar werkzame, duurzame oplossingen voor bijvoorbeeld de energietransitie^[10]. Het gaat er vooral om een gemeenschappelijke (beeld)taal te ontwikkelen om zinnig over de implicaties van technologische toekomsten te kunnen praten, inspiratie op te doen, om uiteindelijk tot democratische afwegingen te kunnen komen. Door toekomstscenario’s vanuit verschillende normatieve invalshoeken op te stellen, te duiden en eventueel met betrokken burgers en partijen door te spreken, worden op verschillende waardesystemen gebaseerde strategische keuzes helder en kan voorbij de gevestigde belangen worden gedacht.

Een mooi voorbeeld van een dergelijke benadering is de studie Re-programming mobility uit de Verenigde Staten van Townsend en medewerkers (2014). Op grond van grofweg dezelfde aannames voor de ontwikkeling van ICT-toepassingen bij mobiliteit schetsen ze zowel een toekomst van een zeer uitgestrekte verstedelijkingsvariant met particulier bezit van elektrische voertuigen, als een zeer compacte variant met vrijwel alleen openbaar vervoer, bijenkorfsteden en uiteraard veel gebruik van fiets en benenwagen. Ook een variant met vrijwel eeuwigdurend congestie ontbreekt niet; goedkope, Chinese zelfrijdende voertuigen zijn op geen enkele manier gestandaardiseerd en communiceren dus nauwelijks met elkaar. Bij gelijke uitgangssituaties leiden verschillende normatieve uitgangspunten tot zeer uiteenlopende toekomstbeelden, elk weer met hun eigen, grote maatschappelijke dilemma’s.

In Nederland zijn de Volksgezondheidscenario’s van het RIVM (2014) een mooi voorbeeld van scenario’s met uiteenlopende normatieve uitgangspunten. Er worden werelden geschetst waarin de nadruk respectievelijk op zo lang mogelijk (gezond) leven wordt gelegd, op zelfredzaamheid van de burger, op het beschermen van de zwakkeren en het voorkomen van uitsluiting, of juist op de financiële houdbaarheid van het zorgsysteem. In de Europese Natuurverkenningen verhaalt en verbeeldt het PBL een viertal perspectieven op natuur: als bevestiging van de (regionale) culturele identiteit, als autonoom ‘systeem’ met intrinsieke waarde, dat zoveel mogelijk ongestoord zijn gang moet kunnen gaan, als efficiënt gemanaged onderdeel van onze ‘lifestyle’, of als leverancier van voor ons overleven vitale ecosysteemdiensten^[11].

Laat ik afsluiten met een warm pleidooi voor het gebruik van – bewust gekleurde, veelvormige en liefst behoorlijk extreme – verhalen en verbeeldingen over hoe techniek onze toekomst zal vormen. Met zijn allen op zoek naar de cruciale dilemma’s die verbonden zijn aan de toepassing van nieuwe technologieën om een breed gedragen antwoord te kunnen geven op in wat voor soort Nederland we straks willen leven. Alleen zo kan in samenspraak met de burger – of zo u wilt de gewone Nederlander – tot die kernwaarden, doelen en kaders gekomen worden, waarbinnen we nieuwe technologische toepassingen uiteindelijk ruim baan kunnen geven. Misschien dat slim gebruik van die ‘vermaledijde’ sociale media, van Twitter tot Youtube, daar ook nog eens een nuttige bijdrage aan kan leveren. We kunnen hier een les leren van president Donald Trump. Een twitterbericht van 140 tekens bereikt een veel groter publiek dan menig lange, doorwrochte studie. Dus vooruit:

@Rutte3:Laat bio&digiTech niet over NL heenrollen;geef ruimte&richting aan voorkant;risico’s>>1getal;deel grote Techdilemmas in verhalen#pbl