Veiligheid en burgerbetrokkenheid in een democratische samenleving

Veiligheid vereist overzicht

Veiligheid lijkt een eenduidig begrip maar is dat niet. Niet alleen omdat het begrip veiligheid verschillende invullingen kent, maar ook omdat die invullingen met elkaar kunnen botsen.

Enkele voorbeelden. Als de overheid ten behoeve van de binnenlandse veiligheid – om de kans op aanslagen te verkleinen - de actieve opsporing via het internet en big data screening opschroeft, kan zij daarmee een ander aspect van veiligheid, de bescherming van de privacy en de persoonlijke levenssfeer van burgers, in gevaar brengen.^[1]

Om de veiligheid op straat te vergroten, kan men agenten uitrusten met automatische wapens met de bedoeling om terroristen direct te kunnen uitschakelen. Maar dat kan de veiligheid op straat ook in het geding brengen, want op scherp staande agenten die snel moeten reageren kunnen zich ‘atypisch’ gedragende onschuldige burgers niet altijd van kwaadwilligen onderscheiden.

En onderzoek naar overdraagbaarheid van gevaarlijke infecties van dieren op en tussen mensen en naar het bestrijden daarvan, kan kennis opleveren die misbruikt kan worden voor bioterroristische doeleinden. Het indammen van dat risico kan dan weer de vrijheid van wetenschappelijk onderzoek en publiceren, de veilige haven van onze kennisontwikkeling, bedreigen^[2],[3]

Kortom, het in de praktijk nastreven van bepaalde vormen van veiligheid kan conflicten opleveren met andere, voor burgers evenzeer relevante vormen van veiligheid. Dat heeft belangrijke implicaties. In de eerste plaats moeten allen die zich bezighouden met onderzoek, beoordeling en bevordering van veiligheid beseffen op welke specifieke vorm van veiligheid zij zich richten en hoe dit zich verhoudt ten opzichte van andere belangrijke aspecten van veiligheid. Anders is het risico te groot dat goed bedoelde veiligheidsinitiatieven de samenleving van de regen in de drup brengen. Een tweede, meer fundamentele implicatie is de behoefte aan een generieke definitie van het begrip veiligheid. Die generieke definitie is nodig als houvast om de bredere maatschappelijke impact van specifiek veiligheidsbeleid (bijvoorbeeld de invloed van versterkte internetbeveiliging op de vrijheid van meningsuiting) te kunnen toetsen, en te kunnen vergelijken met andere beleidsopties. Zo’n definitie kan ook helpen om te komen tot een geïntegreerde benadering van veiligheid en om intersectoraal beleid te kunnen evalueren.^[4] Dat is van groot belang want maatregelen op allerlei gebied, ook als ze niet primair op veiligheid gericht zijn, kunnen positieve en negatieve veiligheidsimplicaties hebben. Denk aan de planning en inrichting van nieuwe woonwijken.

Mijn generieke definitie van veiligheid is: een maatschappelijke toestand waarin de randvoorwaarden voor bescherming van individueel en collectief welzijn en welbevinden (lichamelijk, psychisch, en sociaal) zijn vervuld. Veiligheidsbeleid dient dan gericht te zijn op het dichterbij brengen van die toestand.

Laat ik de elementen van deze definitie (zie Box 1) toelichten:

• ‘Maatschappelijke toestand’ geeft aan dat veiligheid geen natuurlijk gegeven is maar maatschappelijke inspanning en organisatie vraagt.
   
• ‘Randvoorwaarden voor bescherming’ benadrukt dat die maatschappelijke inspanning en organisatie gericht zijn op condities die de risico’s voor burgers minimaliseren. Van een andere kant aangevlogen: het structureel niét vervuld zijn van deze condities is een bedreiging voor burgers.
   
• ‘Individueel en collectief’ onderstreept dat deze beide aspecten niet los van elkaar kunnen worden nagestreefd. Veiligheid van de individuele burger kan niet bestaan zonder collectieve, maatschappelijke veiligheid, en het omgekeerde geldt evenzeer.
   
• ‘Welzijn en welbevinden’ omvat zowel fysieke als sociale veiligheid, en drukt uit dat objectieve en subjectieve outcome dimensies essentieel zijn; en ‘lichamelijk, psychisch, en sociaal’ impliceert een outcome begrip waarmee alle voor burgers relevante elementen gedekt worden. Hiermee wordt gerefereerd aan de brede gezondheidsdefinitie van de WHO (1948)^[5] die - met evidente beperkingen wat betreft volledige realiseerbaarheid - nog steeds als na te streven humanitair perspectief kan gelden. Zij het, dat dit volgens recente inzichten ook bevordering van adaptief vermogen en redzaamheid vereist.^[6] Het maken van onderscheid tussen welzijn en welbevinden onderkent ook dat niet bedreigd worden en zich niet bedreigd voelen niet hetzelfde zijn. Maar welzijn en welbevinden gaan nog verder: zij omvatten ook menselijke waarden als vrijheid in al haar betekenissen.

Bij het inzoomen op specifieke veiligheidsvraagstukken dwingt deze generieke definitie tot: het breed overzien van maatschappelijke verantwoordelijkheden, gewenste effecten en ongewenste neveneffecten; het rekening houden met percepties van burgers; en het hanteren van een multisectoraal veiligheidsbegrip met een intersectorale beleidsoriëntatie. Ook vereist deze definitie een breed kader van toetsing, toezicht, politieke weging en besluitvorming. In de praktijk betekent dit dat veiligheidsbeleid vooraf en achteraf geëvalueerd[i] moet worden.

Bijvoorbeeld wat zwaardere politiebewapening betekent voor het geheel van risico’s en welzijnsbeleving op straat, en wat biotechnologische kennisverwerving impliceert wat betreft gezondheidskansen- en risico’s en de kans op welzijnsbedreigend misbruik.^[*]

Het bovenstaande ademt in alle opzichten sterke burgerbetrokkenheid. Veiligheidsbeleid vereist een maatschappelijke weging van nagestreefde doelen, inclusief tegenstrijdigheden, nadelige effecten, en daarin te maken keuzen. Willen burgers daar zicht op houden, dan moeten zij veiligheid niet eens en voor altijd delegeren aan specialistische functionarissen of een bepaald beleidsdomein. Zij doen er goed aan betrokken te blijven.

Voortdurend op weg naar meer veiligheid

Als we onveiligheid afmeten naar de mate waarin sprake is van ongelukken, slachtoffers, en reductie van (gezonde) levensverwachting, dan blijkt  – hoe indringend af en toe optredende catastrofes ook zijn - dat Nederlandse burgers in een samenleving leven die veel veiliger is dan die waarin hun ouders opgroeiden. Dat heeft te maken met algemene ontwikkelingen op het gebied van wetenschap, welzijn, welvaart en maatschappelijke organisatie. Maar ook met specifieke op veiligheid gerichte acties zoals meer toegepaste kennisverwerving, betere preventie en anticipatie, effectievere beleidsresponsiviteit en -interventie inclusief nazorg, en vruchtbaarder evalueren met het oog op de toekomst.^{[8],[9],[10],[11],[12]}

Toch blijven we - en dat is sinds mensenheugenis zo - streven naar steeds meer veiligheid. Of het nu gaat om de woonsituatie, het werk, de gezondheid, het verkeer, het klimaat of de internationale veiligheid, of om de nieuwe thema’s die zich doorlopend aandienen (denk aan nanotechnologie en aan internetveiligheid in alle mogelijke betekenissen). Tegelijkertijd lijden weinig burgers aan de ‘illusie van de maakbaarheid’, want mensen weten heel goed dat 100% veiligheid nooit haalbaar zal zijn. Dat klinkt paradoxaal maar is tegelijkertijd realistisch: perfect wordt het niet maar het kan altijd beter.

Hier ligt een onmisbare driver van vooruitgang. Want zonder steeds voortgaande veiligheidsambities van burgers, zonder constante druk in die richting vanuit alle vezels van de samenleving, zou er geen vooruitgang zijn geweest noch verwacht kunnen worden.

Aan burgers de boodschap brengen dat het inmiddels wel veilig genoeg is, is daarom niet alleen onverstandig maar ook betekenisloos. Alleen al op de  vraag naar het criterium voor ‘veilig genoeg’ is het beleid al gauw het antwoord schuldig, of moet het erkennen dat bestaande criteria normatieve keuzes zijn. Zoals het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) dat het nationale milieubeleid hanteert voor blootstelling aan kankerverwekkende stoffen in het milieu (de concentratie die bij blootstelling gedurende een jaar naar verwachting leidt tot een (extra) kans van 1 per miljoen om te overlijden aan kanker).^[13] Zulke keuzes worden uiteindelijk politiek-maatschappelijk bepaald en door burgers gezamenlijk gedragen, en ze kunnen in de tijd veranderen. Zinvoller dan de beleidsboodschap dat het veilig genoeg is, is voortdurend alert te zijn op mogelijke verbeteringen, die zichtbaar te maken, én aan te geven welke maatschappelijke inspanningen en kosten daarmee gemoeid zijn. Daarbij mag er extra aandacht zijn voor dié burgers die met relatief veel onveiligheid te maken hebben omdat zij in wijken of gebieden leven waar veel risico’s en blootstellingen samenkomen. Bijvoorbeeld in de nabijheid van chemische bedrijven, snelwegen, luchthavens, of al deze tegelijk.

Kortom, er liggen allerlei uitdagingen besloten in het zowel realistisch als vooruitstrevend omgaan met de nimmer aflatende behoefte aan meer veiligheid. Daarbij spelen, naast het afwegen van maatschappelijke kosten en baten, verantwoordelijkheidsverdeling en een eerlijke verdeling van lasten en lusten een centrale rol.^[4]  Ook een pragmatische invulling van voorzorgbeleid past daarbij: het omgaan met onbepaalbaar lage of onbekende risico’s op gebeurtenissen met onoverzienbaar grote gevolgen.^[7,8] Daaronder vallen nog niet in kaart gebrachte ‘nieuwe risico’s’ die de achterkant van de vooruitgangsmedaille vormen - bijvoorbeeld als het gaat om informatietechnologie, biotechnologie, nanotechnologie, en vooral de convergentie daarvan. Maar ook de risico’s die samenhangen met onzekere ontwikkelingen op terreinen als kernenergie, internationale conflicten en veiligheid, en zeespiegelstijging.

Bij zulke onzekere ontwikkelingen gaat het minder om voorspellen dan om anticiperen. Denk aan de schaker die de zetten van zijn opponent vooraf niet kent, maar zijn kansen wel verhoogt door meer zetten vooruit te denken, inclusief de minder waarschijnlijke. Bijvoorbeeld: als het niet ondenkbaar is dat ook Nederlandse burgers ooit massaal vluchteling worden – zoals in het scenario dat de zeespiegelstijging zelfs óns gerenommeerde watermanagement te veel wordt - hebben zij uit een oogpunt van internationale wederkerigheid ook zélf belang bij een humaan nationaal en internationaal vluchtelingen- en migratiebeleid. Want er kan een tijd komen dat ook zij uit nood een beroep op de internationale gemeenschap moeten doen. De lange termijn waarop zulke ontwikkelingen zich zouden kunnen voordoen is in in feite al deel van de realiteit van vandaag. Want kinderen, kleinkinderen en achterkleinkinderen die nu geboren worden hebben een aanzienlijke kans de 21e eeuw te bereiken. En van hún kinderen zal dat, naar wij hopen, veruit de meerderheid zijn.

De sinds mensenheugenis gevoelde behoefte aan meer veiligheid is steeds gepaard gegaan met het streven naar meer zekerheid. Daarom was pro-gnose voor Hippokrates al een kernbegrip. En daarom sleutelen we al vele decennia aan steeds complexere, met voortschrijdende kennisontwikkeling gevoede predictiemodellen. Maar paradoxaal genoeg zijn velen ook bevreesd voor steeds toenemende voorspelbaarheid. Want onzekerheid over de toekomst kan verkieslijker zijn dan weten dat je een hoog risico loopt een lijdensweg tegemoet te gaan. Bijvoorbeeld als het gaat om een vast te stellen risico op een vooralsnog onbehandelbare ernstige erfelijke ziekte.^[14],[15] Daartegenover staat dat meer zekerheid vooraf kan helpen met allerlei beslissingen, bijvoorbeeld over het krijgen van kinderen, eventuele embryoselectie, of het regelen van zaken voor later. De essentie van dit type afwegingen vinden we ook terug rond het voortschrijden van ‘personalised’ of ‘precision’ medicine.^[16] Want ook al is deze primair gericht op het verbeteren van behandelbaarheid, er is ook kans op het doen van onbehandelbare nevenbevindingen. Of op het opdoemen van onverwachte dilemma’s, zoals het afwegen van voors en tegens van vroegtijdig ingrijpend medisch handelen (zoals preventieve verwijdering van borsten en eierstokken) vanwege een tot dan toe onbekend risico op ernstige ziekte in de verre toekomst.

Ten aanzien van de bereidheid om zulke afwegingen te maken kunnen mensen sterk verschillen, en het recht om erfelijke gezondheidsrisico’s vooraf niet of juist wel te willen weten moet gerespecteerd worden. Dat is in beleid en praktijk niet altijd gemakkelijk, maar hoort wel bij een samenleving die hecht aan eigen verantwoordelijkheid en individueel maatwerk. Daarbij moet er ook op gelet worden dat mensen kunnen verschillen qua informatieverwerkend vermogen.^[17]

Als het gaat om collectieve bedreigingen is er qua besluitvorming nauwelijks of geen ruimte voor individueel maatwerk. Denk aan klimaatverandering en zeespiegelstijging. Maar dan is wel de vraag aan de orde hoe het best met burgers gecommuniceerd kan worden. Want sommigen willen volledig geïnformeerd worden over dergelijke dreigingen, bijvoorbeeld om er maatschappelijk mee aan de slag te kunnen gaan, terwijl anderen er liever niet over horen omdat ze denken er toch niets aan te kunnen doen.

Kortom, burgers willen steeds meer veiligheid, en hoewel die in een steeds veranderende wereld nooit 100% kan bedragen, is het streven ernaar een continue driver van vooruitgang. Maar op zekerheid, in de zin van voorspelbaarheid van onontkoombare narigheid, zit niet iedere burger te wachten. Individuele en collectieve uitdagingen zijn er legio, wat betreft te maken afwegingen, de mogelijkheid van maatwerk, communicatie, burgerbetrokkenheid op internationale schaal, en in het omgaan met nieuwe kennis.

Dynamiek rond kennisontwikkeling en -benutting

Kennis en wetenschap hebben, ook in de context van veiligheid en veiligheidsbeleid, te maken met ontwikkelingen die tot voor kort ondenkbaar waren. Zoals de opstelling van de Amerikaanse president Trump, die de wereldwijd vergaarde kennis over klimaatverandering ontkent en deze kennis zelfs actief bestrijdt. En die koketteert met het angstbeeld dat zuigelingenvaccinatie onveilig is en autisme veroorzaakt, jaren na het ontmaskeren van de bron van dit ‘alternatieve feit’ - de Britse arts Andrew Wakefield - als oneerlijk en onverantwoord onderzoeker. Een alternatief feit dat in de UK wel een teruggang van de vaccinatiegraad en een toename van ernstige zuigelingeninfecties veroorzaakte.^[18]

Gelukkig is de Nederlandse situatie anders. Hoewel we ook hier wel eens horen dat ‘wetenschap ook een mening’ is, wordt in politiek en samenleving breed aan kennis en wetenschap gehecht.^{[19],[20],[21]} Maar de Amerikaanse ontwikkelingen laten zien dat dat nooit vanzelfsprekend is, en dat het draagvlak voor kennisontwikkeling en –benutting onder burgers voortdurend onderhoud vereist.

In de eerste plaats moet goed gecommuniceerd worden dat kennisontkenning iets heel anders is dan wat kritische wetenschap, media en burgers eigen hoort te zijn: informatie niet voor zoete koek aannemen. Want zelfs empirisch onderbouwde kennis kan vertekend zijn. De aangewezen weg is dan echter allesbehalve ontkenning maar juist voortgaande kennisontwikkeling, met inachtneming van de daarbij horende checks and balances. Evenals open maatschappelijke dialoog daarover. Alleen zo blijft de samenleving leren over kansen en risico’s, en de effectiviteit van beleid. In dat verband is het door de Nederlandse overheid ontwikkelde en inmiddels beproefde model van kennisplatforms vermeldenswaard. Daarin volgen en bespreken overheid, maatschappelijke stakeholders, en bezorgde burgers de kennisontwikkeling rond bijvoorbeeld elektromagnetische velden en nanotechnologie.^[22] Onderzoekers en wetenschappelijke adviesorganen hebben daarbij de taak om kennis aan te dragen en kaf van koren te scheiden.

Tegelijkertijd moet wetenschap die burgers vertrouwenwekkend wil informeren ook de éigen geloofwaardigheid hooghouden. De Nederlandse wetenschap maakt daar veel werk van. Zij levert hoge kwaliteit, legt maatschappelijk verantwoording af, stuurt sterk op ‘responsible research conduct’ en reageert scherp op wetenschappelijk wangedrag. Maar er blijft het nodige werk te doen, zoals het blijven hameren op reproduceerbaarheid van bevindingen, en het tegengaan van citatie-inflatie en research waste.

Maar zeker zo cruciaal is te onderkennen dat beleidsvorming niet alleen om feiten en kennis draait. Want de wetenschappelijke state of the art kent beperkingen en is niet allesbepalend voor de art of the state. Beleid gaat in hoge mate over een toekomst die onzeker is, ongetemde uitdagingen kent, en om complexe, vaak omstreden afwegingen vraagt in een werkelijkheid met vele onbekenden. En om normatieve keuzen, zoals wat een te winnen levensjaar mag kosten, hoeveel we over hebben voor hoeveel veiligheid wat betreft dijken en energievoorziening, en hoe zwaar binnenlandse veiligheid mag wegen in een vrije samenleving. Daarmee is ook duidelijk dat een versimpelde post-truth tegenstelling tussen feiten versus opvattingen niet helpt. Zeker, het accepteren van feiten en benutten van gedegen kennis – waar beschikbaar - is stap één. Maar lastige afwegingen maken en besluiten nemen in een context van onzekerheden en normatieve pluriformiteit is onontkoombaar stap twee.

In deze dynamiek rond kennisontwikkeling en – benutting is burgerbetrokkenheid essentieel. In de eerste plaats omdat het laatste woord bij normatieve afwegingen rond onzekerheden en omstreden kwesties uiteindelijk niet aan de wetenschap maar aan de samenleving is. Maar ook omdat maatschappelijke ervaring en creativiteit van buiten de wetenschap onmisbaar zijn voor het agenderen van belangrijke ontwikkelingen en het vinden van oplossingen.^[23] Daarom consulteert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) naast wetenschappers ook burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. En daarom ook kon de Nationale Wetenschapsagenda zo’n schat aan waardevolle ideeën oogsten vanuit de samenleving.^[24] Het is dan ook niet verwonderlijk dat er veel behoefte is aan onderzoek om burgerbetrokkenheid verder te ontwikkelen en meer kansen te bieden. Ook omdat dergelijk onderzoek bijzondere inhoudelijke en methodologische uitdagingen kent, bijvoorbeeld wat betreft representativiteit en het in beeld brengen van de effecten van burgerinbreng.

Burgerbetrokkenheid in een democratie

Burgerbetrokkenheid is, al met al, overal aan de orde, passief en actief. Of het nu gaat om het breed benaderen van veiligheid, het continu bevorderen ervan, de maatschappelijke en normatieve weging van onzekerheden, of creatieve kennisontwikkeling. Die betrokkenheid behoort tot de vezels van een moderne democratie, ja is die democratie. Want democratie functioneert niet alleen via gekozen gremia, maar ontleent haar vitaliteit, vooral en in de eerste plaats, aan voortdurende betrokkenheid van burgers.

Burgers vullen die betrokkenheid in als spelers van verschillende rollen, en vervullen vaak verschillende rollen tegelijk, zoals (zie ook Box 2):

• Privépersoon met dagelijkse activiteiten, behoeften en ambities. De burger is in dat verband, letterlijk als geen ander, betrokken bij veiligheid voor zichzelf en in de eigen sociale kring.
   
• Deelnemer aan de samenleving via studie, werk en sociale participatie, als mantelzorger of vrijwilliger, en in het verenigingsleven. Daarmee heeft de burger invloed op de veiligheid in de maatschappelijke leer-, leef-, en werkomgeving.
   
• Belanghebbende wat betreft veiligheidsvoorzieningen en -verzekeringen, soms ook vanuit verschillende rollen die onderling spanning vertonen. Bijvoorbeeld als belastingbetaler (liefst zo weinig mogelijk) versus gebruiker van belangrijke, soms dure voorzieningen (zoals milieu-inspectie en handhaving van de openbare orde). En als premiebetaler (zo weinig mogelijk) versus ontvanger van een adequate uitkering (na brand of een ongeval).

• Drager van een bredere verantwoordelijkheid voor veiligheid in het semipublieke of private domein: als belangenbehartiger in het kader van medezeggenschap, als vertegenwoordiger of als bestuurder in het maatschappelijk middenveld of het bedrijfsleven.
   
• Kiezer, en eventueel actief volksvertegenwoordiger in een democratisch orgaan, op lokaal, regionaal, nationaal of Europees niveau. Volksvertegenwoordigers zijn namens vele anderen formeel verantwoordelijk voor een allesomvattende beoordeling en afweging van dilemma’s en waarden, en het kiezen uit beleidsalternatieven. Veiligheid is daarbij een thema binnen een groter geheel.

Voor al deze rollen geldt dat burgerbetrokkenheid veel meer is dan het leveren van inbreng op afroep. Het gaat vooral, en in sterkere mate naarmate men een meer omvattende verantwoordelijkheid draagt, om het onderkennen en afwegen van uiteenlopende belangen. Dat zijn niet zelden conflicterende belangen van verschillende (groepen) burgers, en zelfs van verschillende rollen van dezelfde burgers. Burgers kunnen verschillen qua mogelijkheden en capaciteiten om zulke afwegingen te maken. Dat levert bijzondere uitdagingen op in een participatiemaatschappij waarin steeds meer verantwoordelijkheden bij burgers, gezinnen en lokale leefgemeenschappen belegd worden.^[17]

Implicaties voor overheidsbeleid

Wat betekent het voorgaande voor een overheid die adequaat wil omgaan met de verwevenheid van burgerbelangen, burgerbetrokkenheid en veiligheidsbeleid (zie Box 3)?

• Basaal is en blijft de behartiging van de algemene, collectieve belangen van burgers op het gebied van veiligheid, welzijn en welbevinden, als klassieke overheidstaak. Dat is inhoudelijk lastiger naarmate deze belangen minder convergent zijn. En het veiligstellen van de voor veiligheidsbeleid vereiste budgetten en het effectief communiceren met burgers over de noodzaak daarvan blijft stuurmanskunst vergen.

• Als er sprake is van conflicten tussen verschillende invullingen van veiligheid, van spanningen tussen groepen burgers of belanghebbende partijen, van ongelijke verdeling van maatschappelijke (on)veiligheid, of het in het gedrang komen van vrijheden, moet de overheid haar onpartijdige, rechtstatelijke rol als beschermer, probleemoplosser en verbinder waarmaken.
   
• Als de overheid zelf partij of onderwerp van discussie is, zoals rond de Groningse aard(gas)bevingscrisis, moet zij uit een oogpunt van zowel geloofwaardigheid naar burgers en samenleving als effectiviteit, terug kunnen vallen op scenario’s en instituties die onafhankelijk voorbereide probleemoplossing garanderen. Aldus voorbereide voorstellen kunnen vervolgens politiek gewogen worden.
   
• Waar nodig dient de overheid, ondersteund door daartoe competente instituties, het maatschappelijke debat over veiligheid te faciliteren, vooral waar daarover uiteenlopende opvattingen bestaan. Ook ter voorbereiding van politieke besluitvorming.

• De overheid heeft een speciale verantwoordelijkheid voor het behartigen van de veiligheid van nog niet aanwezige maar uiterst belanghebbende burgers: de toekomstige generaties. Hierbij gaat het om veiligheidsbeleid dat tegelijkertijd langetermijngericht en urgent is.^[25] Denk aan het klimaatbeleid. Dat zou in het laagliggende Nederland historisch ongeëvenaard falen als het – op een tijdlijn van duizenden jaren bewoning – een jaar of tien te laat zou zijn met het inzetten van beleidsinstrumenten en technologie die al lang beschikbaar zijn.
   
• De nationale en lokale overheid moet zich proactief openstellen voor inbreng en participatie van burgers en voor hun creativiteit en probleemoplossend vermogen.23 Ter ondersteuning daarvan kan gedacht worden aan platforms voor burgerbetrokkenheid. Dat kan ook helpen om kansrijke beleidsingangen te vinden. Hierbij kan samengewerkt worden met maatschappelijke organisaties en de Nationale Ombudsman, en gebruik gemaakt worden van best practices, bijvoorbeeld op het gebied van  elektromagnetische velden en nanotechnologie. Ook kan de overheid bijdragen aan wetenschappelijk onderzoek om burgerbetrokkenheid verder te ontwikkelen.

• Ruimte maken voor burgerbetrokkenheid impliceert het oppakken van uitdagingen op het gebied van wet- en regelgeving. Welke mogelijkheden zijn er voor lokaal maatwerk en experimenteerruimte om in te kunnen spelen op behoeften, ideeën en inbreng van burgers, met behoud van nationale rechtsgelijkheid?^[26] Deze uitdaging is te verbinden met de roep om minder gedetailleerde doelwetgeving met het oog op steeds snellere kennisontwikkeling. Het betekent wel dat lokaal bestuur en maatschappelijke organisaties een grotere verantwoordelijkheid moeten waarmaken, en dat toezicht op doelbereiking een grotere rol krijgt.^[27]
   
• Hiermee verbonden is de uitdaging om dossier-specifiek maatwerk te leveren met behoud van consistentie, ook over de diverse beleidsterreinen heen. Daarbij kan een tiental door de WRR aangereikte kernvragen houvast bieden voor wat op veiligheidsgebied van overheid, bedrijfsleven en burgers mag worden verwacht.^[4]
   
• De behartiging van grote veiligheidsbelangen stelt in toenemende mate eisen die niet meer door de overheid alleen waargemaakt kunnen worden, maar om een breed gedragen publiek-private inspanning vragen.^[28] Voorbeelden zijn het energieakkoord (nationaal) en het klimaatakkoord (internationaal). Omdat het publiek belang hierbij centraal staat moeten voor burgers transparante procedures garanderen dat private belangen niet met dat publiek belang aan de haal gaan, en dat conflicts of interest integer worden geadresseerd.

• Hierbij past een herijking van het Rijkstoezicht als onafhankelijke publieke speler in een complex publiek-privaat krachtenveld, met een scherp oog voor de belangen en de signalerende en evaluerende inbreng van burgers.^[27] Daarbij is de vraag of onpartijdig, reflectief en signalerend toezicht nog wel te combineren is met handhaving gericht op beleidsuitvoering. Een meer zelfstandige positionering, zoals die van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman, verdient overweging.
   
• Als het gaat om toenemende verantwoordelijkheden van bedrijven en maatschappelijke organisaties dient ook sprake te zijn van navenant belegde accountability, aansprakelijkheid en waar nodig strafbaarheid, zeker waar de veiligheid van burgers in het geding is. Daaraan ontbreekt op dit moment nog veel, zoals meermalen door de WRR is aangegeven.^[4],[8],[29]
   
• Het is noodzakelijk dat de politiek, in het bijzonder de volksvertegenwoordiging als nationale behartiger van de belangen van de burgers, een veel sterkere rol pakt in het samenhangend beoordelen van complexe veiligheidsdossiers, bijvoorbeeld op het gebied van biotechnologie of energie. Dat is nodig om het geheel van kansen, beleidsalternatieven, beoogde beleidseffecten, mogelijke neveneffecten en risico’s in onderling verband te kunnen beoordelen, met inachtneming van intersectorale samenhang en consistentie. Daarmee kan voorkomen worden dat men blijft steken in details en niet duurzame ad hoc maatregelen, Rijkskennisinstellingen en adviesorganen hebben daarbij een belangrijke voorbereidende rol, gericht op optimale kennisinbreng en –benutting.

• Zo’n samenhangende benadering is de politiek verplicht aan de door haar vertegenwoordigde burgers, die niet zelden de losse mozaiekstukjes van een probleem of zelfs van diverse dossiers als onontwarbaar geheel op hun bord krijgen. Te vaak sleutelen gespecialiseerde beleidsdirectoraten en politieke portefeuillehouders vooral aan de voor hen overzichtelijke voorkant van het beleidsborduurwerkje en krijgen burgers de steeds complexer wordende achterkant ervan gepresenteerd. Het is aan politieke en beleidsprofessionals om die complexiteit zelf ter hand te nemen, en de burger en de lokale samenleving een overzichtelijk en hanteerbaar geheel aan te bieden. Een goed voorbeeld is de ‘Handreiking voor gemeenten - Kernbeleid Veiligheid’ van de VNG, waarin vijf veiligheidsvelden (veilige woon- en leefomgeving, bedrijvigheid en veiligheid, jeugd en veiligheid, fysieke veiligheid en integriteit en veiligheid) in samenhang worden behandeld.^[30]
  
  Politieke en beleidsprofessionals kunnen ook hun eigen burgerervaring gebruiken als inspiratiebron voor ‘beleidsempathie’. Of hun ervaring bij de huisarts: verwachten zij van hem een ticket voor een enkele reis richting zorgdoolhof, of het aangeven en waar nodig samen invullen van een begaanbare route?