Wie democraat is aarzelt

Ambities

De ambities van de genoemde initiatieven verschilden. Sommige waren gericht op het verbeteren van de communicatie vanuit de wetenschappelijke wereld richting burgers; andere juist op het beter leren luisteren naar de wensen en opvattingen van burgers of specifieke stakeholders; de meer radicale initiatieven beoogden het publiek intensief te betrekken bij op besluitvorming gerichte deliberatie; in sommige gevallen zijn zelfs bevoegdheden op het vlak van wet- en regelgeving aan specifiek hiervoor opgerichte gremia gedelegeerd.

Ook wat onder ‘het publiek’ werd verstaan liep uiteen. Soms werd de bevolking van een land of regio als geheel aangesproken, in andere gevallen specifieke belangengroepen, sectoren of stakeholders. En terwijl de duur van sommige projecten vele maanden besloeg en enkele een meer permanente vorm kregen, beperkten andere initiatieven zich tot een samenkomst in een weekend. Dat de aard van de discussies uiteenliep hoeft gezien de verscheidenheid van onderwerpen nauwelijks betoog. Vaak buitelden wetenschappelijke, economische, morele en soms religieuze argumenten over elkaar heen.

Uiteenlopende ervaringen

Gegeven deze enorme diversiteit is het weinig verrassend dat de ervaringen met de betrokkenheid van het publiek bij de afweging van het nut en de risico’s van nieuwe technologieën nogal uiteenlopen. Zo hebben wetenschappelijke experts moeten ervaren dat het louter beter uitleggen van wetenschappelijke inzichten aan het bredere publiek er niet toe leidt dat nieuwe technologieën minder controversieel worden. De gedachte dat maatschappelijke onrust daar over ontspruit aan een gebrek aan wetenschappelijke geletterdheid blijkt niet houdbaar; tegengeluiden komen juist vaak vanuit het beter- opgeleide publiek en klinken ook in wetenschappelijke kring.^[4] Waar experts meenden hun rol te kunnen beperken tot het nogmaals uitleg geven, werd hen bovendien nogal eens verweten arrogante, ondemocratische technocraten te zijn.

Politici en bestuurders werden daarom ervan verdacht publieke betrokkenheid slechts te zien als een hobbel die in het huidige tijdsgewricht nu eenmaal moet worden genomen voor er echt zaken kunnen worden gedaan, om vervolgens te buigen voor economische belangen.

Tegenover zulke ervaringen staan echter andere. Zo hebben activistische patiëntengroepen in een aantal gevallen positief bijgedragen aan de groei van kennis op het terrein van medische diagnostiek en behandeling.^[5] Waar consultatie van het publiek ten behoeve van politieke besluitvorming werd beoogd, leidde dat echter nogal eens tot de klacht van civil society partijen dat hun inbreng geen of nauwelijks sporen had nagelaten in de uiteindelijk genomen besluiten. Politici en bestuurders werden daarom ervan verdacht publieke betrokkenheid slechts te zien als een hobbel die in het huidige tijdsgewricht nu eenmaal moet worden genomen voor er echt zaken kunnen worden gedaan, om vervolgens te buigen voor economische belangen.

Zorgen over nieuwe media

Ondertussen hebben publieke discussies, ook over wetenschap en technologie, door de komst van social media een nieuwe dynamiek gekregen. Zowel in de wetenschappelijke wereld als in de politiek klinken zorgen over de rol van de nieuwe media bij het verspreiden van wat wetenschappelijk gezien ongefundeerde angsten zijn.^[6] Omdat louter voorlichting geven onvoldoende blijkt en het wegzetten van tegenstanders als ‘onredelijk’ slechts averechts werkt, zou de taakverdeling van wetenschap, politiek en burgers radicaal moeten worden aangepast. “De huidige netwerksamenleving vraagt om minder sterke grenzen tussen rationele en irrationele argumenten en tussen verantwoord en onverantwoord gedrag. [..]Ontkennen van de nieuwe maatschappelijke dynamiek brengt het risico met zich mee dat wetenschappers zich buiten de samenleving plaatsen,” zo is geconcludeerd. “Uiteindelijk zal dat de effectiviteit van de wetenschappelijke advisering ondermijnen.”^[7]

Brede verkenning van ieders rol

De verkenning van de rol van de overheid en betrokkenheid van het bredere publiek bij de afweging van nut en risico’s van specifieke biotechnologische toepassingen die de staatssecretaris in het vooruitzicht stelt zal al met al dus een breed spectrum van activiteiten en ervaringen moeten beslaan.

Beoogd resultaat

Wat zou zo’n verkenning moeten opleveren? Een inventarisatie van best practices om op grond daarvan een aantal regels te formuleren voor de juiste uitvoering? Waar dat eerder is gedaan blijken de adviezen al met al nogal simpel: begin op tijd, zorg voor adequate faciliteiten, wees helder over de beoogde doelen en eerlijk in de communicatie, en verwacht niet dat je in een ronde klaar zult zijn.^[8] De onderliggende gedachte is dat waar voldoende ‘procedurele rechtvaardigheid’ wordt gegarandeerd, burgers meer geneigd zullen zijn besluiten te accepteren, ook als deze strijdig zijn met hun voorkeuren. De concrete invulling van zulke procedurele adviezen leidt echter al snel tot nieuwe controverses. Elk van de deelnemende partijen zal immers zijn eigen ideeën over de juiste procedure hebben. Waar bijvoorbeeld de een stelt dat serieuze discussie pas zin heeft als er eerst uitvoerig onderzoek is uitgevoerd, zal een ander ook over de opzet van dat nog uit te voeren onderzoek willen discussiëren en dus eerder willen beginnen.

Dat in een democratie burgers vrij moeten kunnen spreken mag evident zijn – maar brengt ‘vrij spreken’ niet ook voor de sprekers zekere eisen met zich mee?

Opvallend is verder dat de op onderzoek naar best practices gebaseerde adviezen zich primair richten op degenen die de initiatieven tot publieksparticipatie nemen – zoals bestuurders en experts. Eisen aan de beoogde deelnemers, ‘het bredere publiek’ of specifieke delen daarvan, formuleren zij zelden. Dat in een democratie burgers vrij moeten kunnen spreken mag evident zijn – maar brengt ‘vrij spreken’ niet ook voor de sprekers zekere eisen met zich mee?^[9]

Misschien doen we er daarom goed aan de vragen over het hoe, wie, wanneer en onder welke condities uit te stellen, om eerst maar eens te onderzoeken wat de gedachte dat deze initiatieven genomen moeten worden nu eigenlijk motiveert. Daarvoor moeten we ons tot de wetenschappelijke wereld en tot de samenleving en politiek wenden. De roep om een grotere publieke inbreng klinkt namelijk vanuit beide kringen.

Enige bescheidenheid past de wetenschapper

Vanaf de jaren 1980 verandert het zelfbeeld van de wetenschap. Het aanvankelijk alleen door filosofen verdedigde idee dat ook wetenschappelijke kennis principieel feilbaar is en dat de uitkomsten van onderzoek mede bepaald worden door disciplinaire perspectieven die niet altijd met elkaar te verenigen zijn, wint dan ook binnen de wetenschappelijke wereld terrein. Wetenschappelijke experts zijn gaan beseffen dat hen enige bescheidenheid past. Als gevolg van de toegenomen specialisering spreekt ‘de wetenschap’ bovendien niet meer met een mond. Dat experts meer weten over een bepaald onderwerp hoeft niet in twijfel te worden getrokken, dat zij de hoge priesters van De Waarheid zijn valt echter niet langer te verdedigen. Ook de wetenschappelijke wereld wordt geconfronteerd met – soms slepende – controverses.

Wanneer vanaf de jaren 1980 de risk assessment en risk management praktijken empirisch worden onderzocht, ontstaan bovendien realistischer ideeën over de rol die wetenschappelijke expertise in de beleidsvorming speelt. De decennia lang gekoesterde gedachte dat er een heldere arbeidsverdeling bestaat tussen wetenschappelijke experts die de feiten aandragen en politici die deze feiten van waarderingen voorzien en vervolgens beslissingen nemen, blijkt dan wat al te simpel. Al snel wordt vastgesteld dat in alle fasen van adviestrajecten interactie tussen experts en beleidsmakers plaats vindt; in de schema’s die het beleidsvormingsproces in kaart proberen te brengen gaan de pijlen die terugkoppelingen representeren domineren.^[10] Daarnaast wordt duidelijk dat de problemen waarvoor experts zich op dit terrein gesteld zien van nogal verschillende aard zijn. Naast risico’s waarover op grond van bestaand onderzoek kan worden geadviseerd, dienen zich meer en meer situaties aan waarbij experts op grenzen stuiten omdat er onzekerheden over risicoschattingen blijven bestaan of de waardering die aan het verwachte nut dan wel de vermoede risico’s wordt toegekend sterk uiteen loopt.^[11] Als er dan toch besluiten moeten worden genomen ligt een ‘dialoog’ met het publiek in de rede, zo wordt ook binnen de gemeenschap van risicoanalyse-experts geconcludeerd.^[12]

Verschillende rollen

Het traditionele verhaal over de taakverdeling tussen enerzijds experts (zeg: natuurwetenschappers, juristen en economen) en anderzijds politieke bestuurders in adviestrajecten inmiddels achterhaald is, wil echter niet zeggen dat er geen verschillen bestaan tussen de rollen die zij bij het afwegen van het nut en de risico’s van technologieën vervullen. Om die verschillen op het spoor te komen kunnen we het proces volgen waarin zulke afwegingen tot stand komen – hetzij door een adviestraject, door het papieren spoor te volgen, historisch te reconstrueren, dan wel door als fly on the wall bij hun besprekingen aanwezig te zijn.^[13]

De expert

Laten we zo’n overleg eens voor ogen nemen en de discussie volgen. Al snel blijkt dan dat er bijdragen worden geleverd in twee verschillende registers. Het eerste register is terugkijkend-spreken. Er worden vragen gesteld bij de rapporten en notities die eerder zijn voorbereid en nu ter tafel liggen, of bij opmerkingen die tijdens de vergadering worden gemaakt: hoe verhoudt wat gesteld wordt zich tot andere onderzoeksresultaten of tot de bestaande wet- en regelgeving, dus – algemeen gesteld – tot datgene wat geacht wordt ‘gegeven’ te zijn, maar bij nader inzien wellicht toch betwistbaar is? Het tweede register is vooruitkijkend-spreken. Keer op keer wordt een soort scenario’s geschetst.

Iemand kan bijvoorbeeld stellen dat ‘zoals bekend’ we vanwege A kunnen verwachten dat B zal optreden. Een ander betwist dat: niet B zal optreden, maar C. Waarop een derde riposteert dat als ook D in de beschouwing betrokken wordt het volstrekt onzeker is of C zal optreden. In zulke scenario’s wordt de toekomst speculatief onderzocht. De gespreksdeelnemers zullen hun kennis en ervaring aanvoeren om hun educated guesses te onderbouwen – en dus even terugkijkend-spreken. Als het nodig is zullen zij terug gaan naar het lab om nieuw onderzoek te doen, of als jurist de jurisprudentie nog eens doornemen. Beide registers wisselen elkaar dus voortdurend af.

De politicus

Niet alleen de experts, ook de politicus (dan wel de ambtenaar die haar vertegenwoordigt) spreekt tijdens zo’n overleg in beide registers. Terugkijkend sprekend zal zij haar ervaring te berde brengen, opvattingen aanhalen van politieke vrienden, een eerder genomen besluit memoreren of naar berichten in de media verwijzen. En ook zij spreekt in het vooruitkijkende register om zich een beeld te vormen van wat een in een besluit neergelegde conclusie zou betekenen voor het leven van mensen, voor de economie, het milieu, of de wereld als geheel. Maar al snel wordt duidelijk dat zij daarbij niet alleen in abstracto nadenkt of het beeld van de toekomst dat gesuggereerd wordt wel te verenigen valt met het politieke programma waarop zij is gekozen. Het nadenken krijgt al snel een meer concrete vorm. Als zij verzucht “daar zal de premier niet blij mee zijn”, kan de discussie over een suggestie worden afgesloten omdat te voorzien valt dat zij nergens toe leidt: ieder besluit dat hierop gebaseerd zou zijn, zal in een volgende vergadering, bijvoorbeeld in het kabinet, sneuvelen. Als er gevraagd wordt naar de reden, zal zij (terugkijkend) verwijzen naar een eerder ingenomen standpunt van de premier.

Wikken en wegen

Wie dit proces observeert vraagt zich ondertussen wellicht af waarom men zo veel tijd neemt voor de discussies. Als het doel van de vergadering is een besluit te nemen, dan kan dat toch ook meteen, na het voorstelrondje, in de eerste vijf minuten? Waarom gebeurt dat niet? Het laat zien dat de vergadering een ander doel dient. De tijd die genomen wordt maakt duidelijk dat men bijeenkomt om te delibereren en het afwisselend gebruik van beide registers laat zien wat dat inhoudt: wikken en wegen, onderbouwen en checken, alsmede het speculatief exploreren van mogelijkheden, opties en te verwachten consequenties. Waar als de input en output voorop worden gesteld het in de vergadering om wetenschappelijke feiten en politieke besluiten lijkt te gaan, is procesmatig bezien de functie van de vergadering het organiseren van aarzeling.

De rol van de wetenschappers en de politicus verschilt in de wijze waarop dit aarzelen vorm krijgt en is georganiseerd. Terwijl zowel experts als politici vrijelijk in beide registers spreken, is de aarzeling die van hen verwacht mag worden verschillend gericht. De wetenschappelijke adviseurs, de juristen incluis, aarzelen of wat te berde wordt gebracht in overeenstemming is met wat terugkijkend als ‘gegeven’ moet worden aanvaard. Uiteindelijk zullen zij daarop worden aangesproken. De politicus, daarentegen, aarzelt vooruitkijkend, over wat nog komen gaat. Zij weet dat zij zich in een volgende vergadering, in het kabinet of parlement, of in de media, dus publiek, zal moeten verantwoorden.

Waar wetenschap en politiek samenkomen, blijkt de kern van hun verschil niet te bestaan in wat zij als input en output leveren, maar in hoe en waarover in het proces van deliberatie geaarzeld wordt

Die plicht hebben de wetenschappelijk adviseurs niet. Als de experts worden aangesproken op het besluit dat na de nodige discussie is genomen, zullen zij zeggen dat zij hun werk hebben gedaan maar dat het uiteindelijk een ‘politiek’ besluit was. De politicus heeft die uitweg niet. Zij weet dat democratie een bestel is met vele checks and balances en dat zij het besluit in een volgende vergadering weer zal moeten verdedigen. Op een achternamiddag treffen we haar dan ook aan in een zaaltje met 25 leden van haar partij. Niet iedereen krijgt wat hij wil zal ze daar toegeven, de vraag is: kunnen we er voorlopig mee leven? Als ze na een uurtje discussiëren groen licht krijgt, weet ze dat ze verder kan; de volgende bijeenkomst, of een optreden in de media wacht.

Wetenschap en politiek kennen elk hun eigen instituties; niemand zal een wetenschappelijk laboratorium verwarren met het parlement of de Trêveszaal. Maar waar wetenschap en politiek samenkomen, blijkt de kern van hun verschil niet te bestaan in wat zij als input en als output leveren, maar in hoe en waarover in het proces van deliberatie geaarzeld wordt. Een expert die zich tijdens dat proces niet afvraagt of zijn conclusies te onderbouwen zijn deugt niet voor zijn vak; een politicus die zich niet afvraagt hoe een besluit in een volgende vergadering zal vallen, komt in een democratie al snel aan de kantlijn te staan.

Een besluit is nodig, ook bij onzekerheid

Ook na lang wikken en wegen, onderbouwen en checken, en het speculatief exploreren van mogelijkheden, opties en te verwachten consequenties, kunnen onzekerheden blijven bestaan. Waar nieuwe technologieën aan de orde zijn dient die situatie zich nogal eens aan. Als er al inzicht bestaat in de risico’s die zo’n technologie met zich meebrengt is de evidentie daarvoor immers doorgaans gebaseerd op onderzoek in een gecontroleerde (bijvoorbeeld laboratorium-) omgeving, en bestaat er nog onvoldoende ervaring om de risico’s onder reële omstandigheden en op lange termijn goed in te schatten. Zelfs naar wat die reële omstandigheden zullen inhouden is het vaak gissen.

Het domein waarop een technologie in de loop der tijd wordt ingezet strekt zich immers nogal eens ver uit buiten het toepassingsdomein dat de ontwikkelaars – en ook de risico-beoordelaars – aanvankelijk voor ogen hadden.

Toch zal er een besluit moeten worden genomen. Misschien ‘neemt de politicus haar verantwoordelijkheid’ en hakt ze de knoop door. Bij de eerstvolgende gelegenheid waarop zij dat besluit moet verdedigen, staat zij dan echter met lege handen: veel meer dan toe te geven dat ze een gok heeft genomen valt er niet en erg vertrouwenwekkend is dat niet. Ook zij zal daarom de dialoog met het publiek een goed idee vinden. Misschien dat die het vertrouwen kan leveren dat ze vooralsnog ontbeert? In elk geval koopt ze zo tijd.

Energieke samenleving

Misschien is dat al te cynisch. In de reeds geciteerde brief aan de Kamer geeft Staatssecretaris Dijksma een andere reden om te verkennen hoe het bredere publiek bij de afweging van het nut en de risico’s van nieuwe technologie kan worden betrokken. Zij schrijft dat dit past bij een “energieke samenleving”.^[14] Dat begrip staat voor “een samenleving van mondige burgers en met een ongekende reactiesnelheid, leervermogen en creativiteit,” zo valt te lezen in de PBL-publicatie waarin het werd geïntroduceerd.^[15] De overheid zou in zo’n energieke samenleving moeten “sturen op het mobiliseren van de maatschappelijke energie.” Als we deze ronkende taal uitpakken staat er: zowel bedrijven als burgers kunnen en moeten in de beleidsvorming een grotere rol spelen dan voorheen en moeten we concluderen dat de conclusie van de Staatssecretaris en het daarvoor geleverde argument samenvallen.

Aan de orde is het functioneren van de democratie

Dat nieuwe technologieën een grote invloed kunnen hebben op het maatschappelijk leven, gezondheid en milieu hoeft geen betoog. Dat zich daarbij onzekerheden aandienen en verschillen in normatieve beoordeling evenmin. Dat in een democratie er daarom gedebatteerd moet worden over de vraag of er rond een nieuwe technologie publieke belangen in het geding komen zodat maatregelen nodig zullen zijn, mag vanzelf spreken.

Minder vanzelfsprekend is dat daarvoor nieuwe vormen nodig zijn. In een democratische rechtsstaat heeft de bevolking immers reeds uitgebreide mogelijkheden om zijn opvattingen kenbaar te maken – via een vrije pers, door deel te nemen aan het politieke debat en zich in de media te laten horen, door actief te worden in een politieke partij, en door zijn vertegenwoordigers te kiezen en die bij de volgende verkiezingen weg te sturen als het beleid hen niet bevalt. Ook bedrijven en andere stakeholders weten de weg naar beleidsmakers wel te vinden.

Waarom zijn die mogelijkheden onvoldoende en moet de kring van degenen die beraadslagen worden uitgebreid? In welk opzicht komen langs de gevestigde wegen ‘maatschappelijke waarden’ onvoldoende tot uitdrukking zodat het nodig zou is de ‘maatschappelijke energie’ te mobiliseren en daarop te ‘sturen’? Ook in het verleden hebben politici beslissingen moeten nemen onder grote onzekerheden. Dat leidde ook toen vaak tot controverses. Maar uiteindelijk hadden in de democratie de gekozen bestuurders het mandaat om te besluiten. Kennelijk is er op dit vlak iets veranderd. Om daar meer inzicht over te krijgen biedt het weinig soelaas om met brede gebaren naar ‘de energieke samenleving’ of de ‘netwerksamenleving’ te wijzen; aan de orde zijn veranderingen in het functioneren van de democratie.

Pijlers van democratisch bestuur

In een democratisch staatsbestel heeft het volk – direct, of via zijn vertegenwoordigers – de soevereine macht. Maar behalve de vraag wie macht heeft dient zich de vraag aan hoe die macht wordt uitgeoefend, dat wil zeggen hoe de regering, het staatsbestuur, de wil van het volk legitiem in wet- en regelgeving vertaalt. Terwijl in de afgelopen decennia democratie als bestel niet ter discussie staat – zelfs de meest autocratische leider noemt zich tegenwoordig democraat –, hebben met betrekking tot de legitimiteit van het democratisch bestuur zich de nodige veranderingen voltrokken.

Lange tijd berustte de legitimiteit van democratisch bestuur op twee pijlers, aldus de Franse historicus Rosanvallon.^[16] De eerste pijler is de gedachte dat in een democratie het bestuur gekozen wordt op basis van vrije, algemene verkiezingen, waarna de gekozen regering – voor een beperkte tijd, namelijk zolang het parlement in meerderheid instemt en uiterlijk tot de volgende verkiezingen – het mandaat heeft om te besturen. De tweede pijler is de gedachte dat het bestuurlijk apparaat van de moderne overheid niet slechts een doorgeefluik van politieke macht is, maar een eigen rationaliteit kent omdat het beleid tot stand komt mede op basis van wetenschappelijke kennis die geacht wordt algemene geldigheid toe te komen en wordt uitgevoerd door geschoolde bureaucraten die de wet binnen nauwkeurig vastgelegde bevoegdheden zonder aanzien des persoons toepassen.^[17] Deze beide pijlers vormden decennia lang de respectievelijk procedurele en substantiële legitimatie van de claim dat het democratisch bestuur het volk als geheel representeert en het algemeen belang dient.

Jaren 1980: 'Volk' is het meervoud van minderheid

Die dubbele legitimatie erodeert echter als de samenleving fragmenteert. Als omslagpunt wijst Rosanvallon de jaren 1980 aan. ‘Volk’ is vanaf nu het meervoud van minderheid, schrijft hij. Burgers gaan nieuwe verwachtingen koesteren over het bestuur; elke groep gaat zijn eigen eisen stellen. In de regelgeving moeten dan ook steeds meer specifieke deelbelangen en groepen worden bediend. De gedachte dat het bestuur de samenleving als geheel representeert verliest aan gewicht.

Rosanvallon laat het niet bij de constatering dat de samenleving fragmenteert. Om de consequenties daarvan op het vlak van het democratisch bestuur te analyseren wijst hij er op dat de traditionele pijlers van democratische legitimiteit een rechtvaardigingsprincipe met een beslissingstechniek vermengden.^[18] Zo leverden verkiezingen zowel een techniek om te beslissen wie de wetgevende macht toekomt, als een rechtvaardiging voor het vervolgens uitoefenen van die macht. Tussen die beide functies gaat het echter kieren. Vanaf 1980 krijgen verkiezingen een beperktere rol: zij leveren dan nog altijd de manier om het bestuur aan te wijzen, maar hun uitkomst impliceert niet meer automatisch de legitimiteit van de macht die dat bestuur vervolgens uitoefent. Ook de tweede pijler kende zo’n vermenging van beslissingstechniek en rechtvaardigingsprincipe. De techniek om beleid mede op basis van wetenschappelijke kennis te ontwikkelen om het vervolgens bureaucratisch uit te voeren, rechtvaardigde de gedachte dat zo het algemeen belang wordt gediend. Ook hier gaat het vanaf de jaren 1980 kieren. Het neoliberalisme relativeert dan de respectabiliteit van de overheid en de introductie van new public management in het openbaar bestuur devalueert de klassieke figuur van de ambtenaar als de gepatenteerde dienaar van het algemeen belang.

De erosie van de traditionele pijlers vraagt om een nieuwe bron van legitimatie van democratisch bestuur

Ook het gezag van expertise komt in deze periode onder druk te staan. De boodschap dat wetenschappelijke kennis feilbaar is en dat zij vanuit specifieke disciplinaire perspectieven tot stand komt bereikt dan ook het bredere publiek. Dat de inschattingen van de risico’s van technologieën door experts kunnen falen wordt bovendien door een reeks ernstige incidenten – zoals Tsjernobyl, de BSE-crisis en toenemende zorgen over milieuproblemen – onderstreept.^[19]

De erosie van de traditionele pijlers vraagt om een nieuwe bron van legitimatie van democratisch bestuur, een nieuwe, derde, pijler, die Rosanvallon ‘legitimatie op basis van nabijheid’ (legitimacy of proximity) noemt. Die nieuwe rechtvaardiging vraagt echter om een nieuwe, passende beslissingstechniek. Rosanvallon wijst in dit verband onder meer op de nieuwe communicatieve vaardigheden die van politici worden gevraagd. Zij moeten een luisterend oor hebben voor lokale besognes en voor specifieke groepen burgers; zij moeten compassie en respect tonen en niet meer alleen representeren, maar ook present en dus als persoon zichtbaar zijn. Zoals een toenemende vloed Kamervragen toont neemt vanaf de jaren 1980 de aandacht voor incidenten in de uitvoering van het bestuur toe. De opdracht te delibereren over het algemeen belang verschuift van het parlement naar de onafhankelijke, adviserende instellingen.^[20] Die nemen in aantal toe, maar tegelijkertijd neemt de legitimiteit die zij aan het bestuur kunnen leveren af. Wie een advies niet uitkomt, kan zelfs wegkomen door zo’n advies af te doen als “ook een mening”.

Legitimiteit op basis van nabijheid

Hoe complex de praktijk de facto ook was, de legitimiteit van de lange tijd gangbare wijze om (publieke) afwegingen van het nut en de risico’s van nieuwe technologieën te maken berustte op de beide eerste pijlers die Rosanvallon identificeerde – procedureel door de rol die via vrije verkiezingen gekozen bestuurders speelden, substantieel door de rol van wetenschappelijke experts.

Als de koppeling van de functie van deze pijlers als enerzijds beslissingstechniek en anderzijds rechtvaardigingsprincipe losser wordt, heeft dat ook consequenties voor de legitimiteit van het gangbare proces van het afwegen van nut en de risico’s van nieuwe technologieën. Dat zowel gekozen bestuurders als wetenschappelijke experts een rol moeten spelen staat niet ter discussie, maar hun betrokkenheid bij de afwegingen die gemaakt moeten worden levert nu niet meer automatisch de rechtvaardiging voor de uitkomsten van de beraadslagingen. Ook hier dient zich nu de roep aan voor een nieuwe, derde pijler, de ‘legitimiteit op basis van nabijheid’. De uiteenlopende initiatieven om publieksparticipatie op dit terrein te bevorderen kunnen worden geïnterpreteerd als pogingen om voor dit nieuwe ‘rechtvaardigingsprincipe’ een expliciete ‘beslissingstechniek’ te introduceren.

Optie 1: publiek levert input

De introductie van zo’n nieuwe beslissingstechniek heeft uiteraard consequenties voor het adviserings- en afwegingsproces. Daarbij kunnen twee situaties worden onderscheiden.

In de eerste situatie beperkt de betrokkenheid van het publiek zich tot het leveren van input in het bestuurlijke proces van het afwegen van het nut en risico’s van nieuwe technologieën. We kunnen verwachten dat nu zorgen, standpunten en belangen (van burgers, bedrijven en specifieke stakeholders) worden ingebracht die experts en politici anders mogelijk zouden zijn ontgaan, maar waarmee – terugkijkend – rekening moet worden gehouden. Zo kunnen bijvoorbeeld individuele of lokale ervaringen en specifieke kennis ter tafel komen die het algemene beeld waarop experts zich beroepen op zijn minst nuanceren.^[21] Door te eisen dat de input gepaard gaat met een opgave van eigenbelangen en achtergronden, of door de inbreng zodanig te kanaliseren dat (expliciet of impliciet) om nadere onderbouwing wordt gevraagd, kan de nu geleverde nieuwe input eventueel worden gekwalificeerd en gewogen.^[22] We kunnen ook inbreng in het vooruitkijkende register verwachten. Bijvoorbeeld input die het perspectief verbreedt, waardoor anders niet besproken mogelijke consequenties en daarmee verbonden waarden aan de orde komen – bijvoorbeeld de gevolgen voor derdewereldlanden of voor specifieke groepen werknemers of patiënten. De nieuwe deelnemers aan het proces kunnen bovendien kenbaar maken dat als een uitkomst hen niet zint zij naar de rechter zullen stappen, verzet zullen plegen, in staking gaan, of bij de volgende verkiezingen op een andere partij zullen stemmen – signalen waarmee de politicus rekening zal willen houden. De discussie wordt dus verbreed en op specifieke punten mogelijk ook verdiept en verscherpt.

De nieuwe input zal experts en politici aanleiding geven om zich nog eens te bezinnen. Van beiden wordt verwacht dat zij een luisterend oor hebben voor de zorgen en ervaringen die worden ingebracht. De experts zullen zich daarbij afvragen of datgene wat te berde wordt gebracht te rijmen valt met wat hen uit wetenschappelijk onderzoek bekend is, en wellicht concluderen dat nader onderzoek noodzakelijk is; de politicus of zij geluiden verneemt die consequenties heeft voor wat besloten wordt en dus voor wat zij – in een volgende vergadering – zal moeten verdedigen.

Hoewel zo tegemoet gekomen wordt aan de wens ‘maatschappelijke waarden’ meer te betrekken bij het bestuurlijke proces, blijft de legitimiteit van de afwegingen waartoe besloten wordt uiteindelijk primair rusten op de beide traditionele pijlers. Al klinken de stemmen van het bredere publiek nu wellicht luider dan wanneer zij bijvoorbeeld via ingezonden brieven in de krant tot uitdrukking worden gebracht, uiteindelijk bepaalt de bereidheid van politici en experts om naar de input te luisteren, de inbreng serieus te nemen en eventueel compassie te tonen, hoe er met de geleverde input wordt omgegaan. Het is de vraag of het publiek dat van het democratisch bestuur ‘legitimiteit op basis van nabijheid’ verwacht daarmee tevreden zal zijn. Teleurstelling en het gevoel uiteindelijk toch niet serieus te worden genomen liggen in het verschiet.

Optie 2: daadwerkelijke participatie

In de tweede situatie beperkt de betrokkenheid van het bredere publiek zich niet tot het leveren van input, maar participeert het op enige manier ook daadwerkelijk in het deliberatieproces. In dat geval lijkt aan de behoefte van een derde pijler voor de legitimatie van het democratisch bestuur beter te worden voldaan. De deliberatie vindt nu plaats binnen een ‘hybride forum’, waarbij het ‘bredere publiek’ – naast de politici en experts – de rol van medebestuurder krijgt.^[23] Wat is echter de legitimatie van deze betrokkenheid? Die is niet procedureel – de betrokkenen zijn niet democratisch verkozen. Zij zijn wellicht uitgenodigd om een specifieke inbreng te leveren, maar die legitimatie dekt nog niet hun rol in het deliberatieproces. Wil er van een substantiële legitimatie gesproken kunnen worden, dan zal deze betrokkenheid gepaard moeten gaan met een eigenstandige vorm van ‘georganiseerd aarzelen’.

Voorzorgbeginsel

In welk register vindt dat aarzelen dan plaats? Waar expliciete belangenbehartigers het woord voeren mogen we verwachten dat – voor zover er al van ‘aarzelen’ sprake is – het de vorm krijgt van een verdediging van private belangen. Welk gewicht private belangen ten opzichte van publieke belangen toekomt, beslissen in een democratie echter politiek-gekozen bestuurders. Waar die gezien de onzekerheden die nieuwe technologieën met zich meebrengen deze afweging niet serieus kunnen maken, biedt zich echter een uitweg aan. Zij zouden zich op het standpunt kunnen stellen dat wie baat denkt te hebben bij de voordelen van een nieuwe technologie ook aansprakelijk is voor eventuele schade – óók als over die mogelijke schade vooralsnog onzekerheid bestaat.

Dit voorzorgbeginsel zal de betrokken private partijen – hun aandeelhouders en verzekeraars incluis – dwingen zich te bezinnen voor men begint. De publieke deliberatie over het verwachte nut en de mogelijke risico’s van een nieuwe technologie wordt dan verplaatst naar de private sfeer. ‘Legitimiteit op basis van nabijheid’ wordt dan gerealiseerd buiten de sfeer van het democratisch bestuur; mochten ooit aansprakelijkheidsclaims aan de orde komen, dan zal de onafhankelijke rechter er zijn oordeel over moeten geven.^[24]

Waar consultatie een open karakter heeft en ‘het bredere publiek’ in persoon of via social media bijdraagt is het twijfelachtig of van enige vorm van eigenstandig ‘georganiseerd aarzelen’ kan worden gesproken. Er worden meningen geuit, zonder dat er achteruit-kijkend om onderbouwing wordt gevraagd, terwijl de spreker ook niet gehouden is zijn mening, vooruit-kijkend, in een volgende bijeenkomst te verantwoorden, noch anderszins (bijvoorbeeld juridisch) daarop kan worden aangesproken. Zonder enige vorm van georganiseerd aarzelen wordt deliberatie – in analogie van de Wet van Gresham (‘bad money drives out good money’) – echter al gauw overwoekerd worden door wat inmiddels bekend is komen te staan als ‘alternative facts’. Zich neerleggen bij de conclusie dat “de huidige netwerksamenleving vraagt om minder sterke grenzen tussen rationele en irrationele argumenten en tussen verantwoord en onverantwoord gedrag”^[25] ondermijnt al snel iedere legitimiteit van het democratisch bestuur.

Het gevaar van manipulatie

Daarenboven dreigt nu een ander gevaar. Zoals recente ervaringen met nationale verkiezingen en referenda tonen, is een voor een belangrijk deel via social media gevoerde discussie vatbaar voor manipulatie.^[26] De daarvoor benodigde middelen – ‘micro-targeting voters’ –, het in de politieke sfeer toepassen van big data technieken die voor commerciële doeleinden gebruikt worden om op de persoonlijke situatie van consumenten toegesneden advertenties toe te leveren – zijn relatief bescheiden en zeker op te brengen door een partij die grote belangen heeft bij de introductie van een nieuwe technologie.

Wie de democratie koestert, zal aarzelen

Mondige burgers willen worden gehoord en verwachten ‘legitimatie op basis van nabijheid’ van het bestuur. In een ‘energieke samenleving’ zou het dan ook passend zijn om het bredere publiek te betrekken bij het afwegen van het (verwachte) nut en de risico’s van nieuwe technologieën. De kwaliteit van de democratie wordt echter niet alleen bepaald door de vraag wie zijn stem kan laten horen en de macht heeft.

Democratie houdt ook legitieme uitoefening van macht in. Democratisch bestuur vereist daarom checks and balances, instituties waarin georganiseerd geaarzeld wordt over wat gezegd wordt en hoe macht wordt uitgeoefend. Wie aan democratisch bestuur deelneemt zal daarover – ieder in zijn eigen rol – verantwoording moeten afleggen.

Experts moeten kunnen uitleggen waarop hun oordelen zijn gebaseerd, politici moeten zich in een volgende vergadering verantwoorden. Als ‘het bredere publiek’ – of representanten daarvan – meer willen dan input leveren voor het democratisch bestuur, zal ook van hen zo’n verantwoording mogen worden gevraagd.

Geen van de tot nu toe verzonnen initiatieven om publieksparticipatie gericht op besluitvorming gerichte deliberatie rond wetenschap en techniek daadwerkelijk vorm te geven voldoet aan die eis. Representatieve democratie en het inschakelen van expertise voor het landsbestuur is een kwetsbaar stelsel. Wie de democratie koestert zal niet alleen over de introductie van nieuwe technologieën, maar ook over nieuwe bestuurlijke initiatieven behoren te aarzelen.