Beheersmaatregelen

Welke beheersmaatregelen kun je het beste treffen?

Voorzorg is balanceren. Enerzijds lonken de kansen van een nieuwe technologie, anderzijds dreigen de risico’s. Welke concrete beheersmaatregelen kun je als overheid (laten) treffen om ervoor te zorgen dat de optimale weg wordt bewandeld en dat in de samenleving verantwoord met de nieuwe technologie wordt omgegaan zonder (onomkeerbare) schade aan mens en milieu? Dit gaat over risicobeheer.

Er zijn diverse soorten beheersmaatregelen denkbaar voor voorzorg. Variërend van een strikt gehandhaafde wettelijke maatregel (een verbod, voorschrift of beperking) tot een handreiking met vrijwillige maatregelen voor bijvoorbeeld het minimaliseren van blootstelling, het verstrekken van informatie en/of het bieden van keuzemogelijkheden. In de keuze van in te zetten beheersmaatregelen is een beleidsmaker niet vrij. De Europese Commissie heeft een aantal uitgangspunten vastgelegd die bepalen onder welke omstandigheden welke maatregelen passend en geoorloofd zijn (COM 2000, 1).

Hier zetten we een aantal belangrijke beheersmaatregelen op een rij, en geven daarbij handvatten om tot de best passende maatregelen te komen.

Een eerste antwoord

Keuzehandvat 1: proportionaliteit

Eén van de eisen die de Europese Commissie aan adequate voorzorg stelt, is dat de maatregelen proportioneel zijn, ofwel dat ze in verhouding staan tot het nagestreefde beschermingsniveau (COM 2000, 1). Anders gezegd: naarmate de geschatte risico’s groter en minder beheersbaar lijken, zijn zwaardere maatregelen op hun plaats. En omgekeerd: naarmate beter onderscheid te maken is tussen situaties waarin meer of minder sprake lijkt te zijn van risico’s, kan (en moet) meer ruimte gelaten worden voor toepassing van de technologie.

Mogelijke beheersmaatregelen

Hieronder wordt een aantal soorten beheersmaatregelen beschreven. We doen dat in volgorde van zwaardere naar lichtere maatregelen (in aansluiting op het proportionaliteitsbeginsel).

• Verbieden

  In gevallen waarin de risico’s van een nieuwe technologie groot en vooralsnog onbeheersbaar en onomkeerbaar lijken, kan toepassing ervan verboden worden in afwachting van nieuwe kennis. Zolang het om een tijdelijk verbod gaat, spreken we van een moratorium.
• Hand aan de kraan

  Wanneer er veel onzekerheid is, maar het niettemin van maatschappelijk belang is dat bepaalde toepassingen van de technologie plaatsvinden of verder ontwikkeld worden, kan gewerkt worden met het ‘hand aan de kraan’-principe. Dat betekent dat toepassing in specifieke gevallen en onder specifieke (bijvoorbeeld afgeschermde) omstandigheden wordt toegestaan. Bovendien moet nauwkeurig worden bijgehouden of nadelige of onverwachte effecten optreden, en zo ja, dan moet worden ingegrepen. Voorbeelden hiervan zijn het creëren van experimenteerruimte voor een technologie, of toelatingen voor ‘ingeperkt gebruik’ van genetisch gemodificeerde organismen.

De Technische Commissie Bodem beschrijft hoe bij delfstofwinning en ondergrondse (gas)opslag schade en ongewenste effecten aan de omgeving worden voorkomen door het principe van ‘Hand-aan-de-kraan’ te hanteren:
“Voor een specifiek gebied wordt vooraf aan een kritieke parameter (bijvoorbeeld de dalingssnelheid) een grenswaarde gesteld, waarbij op wetenschappelijke wijze is aangetoond dat de dynamiek van de natuur voldoende veerkracht biedt om door delfstoffenwinning geïnduceerde effecten op natuurlijke wijze (autonoom) te compenseren. De mijnbouwonderneming exploiteert vervolgens zodanig, dat de teweeggebrachte dalingssnelheid voldoende marge houdt ten opzichte van de grenswaarde en staaft dit voortdurend met de resultaten van een geaccordeerd meetplan (naar bodemdaling als effect) en monitoringsplan (gericht op de eventuele gevolgen voor het ecosysteem). Indien de toegestane marge dreigt te worden overschreden, wordt het productieprogramma in evenredigheid gereduceerd (Hand-aan-de-kraan). De overheid (Staatstoezicht op de Mijnen) controleert.”
Bron: Technische Commissie Bodem (2012): Duurzaam gebruik van de ondergrond; gereedschap voor structuur en visie. Den Haag, pagina 73-74.

• Omkering van de bewijslast (‘nee tenzij’)
  
Als er een manier is om aan te tonen dat risico’s van bepaalde toepassingen van een technologie verwaarloosbaar zijn, kan van toepassers (of producenten) verlangd worden dat zij dat vooraf aantonen. Dat kan bijvoorbeeld met een toelatings- of een vergunningstelsel. Daarbij is de bewijslast dus omgedraaid: een toepassing wordt als onveilig beschouwd, tenzij de producent of toepasser aantoont dat het wel veilig is. De Europese Commissie geeft als voorbeelden de positieve lijsten die worden gehanteerd bij het op de markt brengen van bepaalde producten zoals geneesmiddelen, pesticiden of additieven voor levensmiddelen. “Dit is een vorm van toepassing van het voorzorgbeginsel en verlegging van de verantwoordelijkheid voor levering van het wetenschappelijke bewijs. (…) Het bedrijfsleven moet dus de voor de risico-evaluatie vereiste research verrichten.”
De Commissie merkt hierbij wel nog op dat ‘een dergelijke verplichting niet stelselmatig als algemeen beginsel [kan] worden opgenomen’. Bron: (COM 2000, 21-22).
• Blootstelling beperken

  Als met enige zekerheid voorwaarden zijn te benoemen die maken dat de risico’s van een nieuwe technologie op een verwaarloosbaar niveau liggen, dan kunnen die als voorlopig handvat gelden voor een verantwoorde omgang met de nieuwe technologie. Die voorwaarden kunnen wettelijk worden voorgeschreven of aan verantwoordelijke partijen worden aangeboden.
  
Voorbeelden van dit type maatregelen zijn de vliegbeperkingen die boven bepaalde gebieden voor drones gelden, en de tijdelijke nanoreferentiewaarden die werkgevers kunnen gebruiken bij de beheersing van de blootstelling van werknemers aan nanodeeltjes.
• Professioneel handelen bevorderen

  Als toepassing vooral professioneel plaatsvindt, bijvoorbeeld in het kader van vroege wetenschaps- en technologieontwikkeling of in medische kringen, kan het zinvol zijn te bevorderen dat professionele standaards, veilige werkwijzen en gedragscodes worden ontwikkeld (en nageleefd). Deze kunnen zowel bijdragen aan een verantwoorde omgang met de nieuwe technologie, alsook aan een gestuurde doorontwikkeling van de technologie in (inherent) veilige richting (‘safe by design’). Veel van deze ontwikkelingen vinden plaats binnen het domein van de ‘Responsible Research and Innovation’. 
Acties kunnen ook gericht worden op aankomende professionals door de verantwoorde omgang met de nieuwe technologie al in het academische onderwijs in te bedden.
  Een voorbeeld hiervoor vormen de trainingen voor promovendi die gegeven zijn in het RATA programma van Nanonext.nl.

Keuzehandvat 2: samenspraak en transparantie

De Europese Commissie hanteert naast proportionaliteit nog een aantal andere uitgangspunten voor adequate voorzorg. Eén van die eisen is dat bij de bestudering van de verschillende mogelijkheden tot risicobeheer alle betrokken partijen zoveel mogelijk dienen te worden betrokken en dat de procedure zo transparant mogelijk is (COM 2000, 15-17). Overleg, afstemming en verantwoording zijn dus geboden.


Keuzehandvat 3: non-discriminatie en consistentie

Een derde eis van de Europese Commissie die richting geeft bij de keuze van maatregelen, is dat geen sprake mag zijn van discriminerende of inconsistente maatregelen. Met discriminatie wordt in dit geval gedoeld op ‘onderscheid naar geografische herkomst of aard van het productieproces’. De vereiste consistentie betreft de samenhang met ‘eerdere maatregelen in soortgelijke situaties’. De boodschap is duidelijk: de overheid kan niet willekeurig maatregelen jegens bepaalde producten of technieken uitvaardigen, ook bij voorzorg zal sprake moeten zijn van behoorlijk bestuur.

Verdieping

Bij de doorontwikkeling van een techniek en met het voortschrijden van de wetenschap verandert de mate van onzekerheid over nieuwe risico’s. Gevaarseigenschappen komen beter in beeld en er ontstaat meer zicht op effectieve beheersmaatregelen. De overheid kan daardoor in de loop van de tijd andere, beter toegesneden beheersmaatregelen voorschrijven of aanreiken. Essentieel voor goed beleid gericht op mogelijke risico’s bij nieuwe technologieën, is dat regelmatig monitoring, evaluatie en aanpassing van beleid en maatregelen plaatsvinden.

Het is denkbaar en soms verstandig om deze dynamiek in zekere zin ook al in de beheersmaatregelen te incorporeren. Dit kan gebeuren door maatregelen bijvoorbeeld maar voor een tevoren bepaalde periode te laten gelden. Dit dwingt om tijdig opnieuw te gaan nadenken over risico’s en maatregelen. Ook kunnen triggers worden ingebouwd, die maatregelen in of buiten werking stellen (bijvoorbeeld het ontstaan of uitblijven van incidenten, de beschikbaarheid van nieuwe kennis of ontwikkelingen in de stand der techniek).

Safe-by-Design

Het concept safe by design in relatie tot onzekere risico’s is nieuw en nog in ontwikkeling. Het bouwt voort op het idee van inherente veiligheid uit de industriële veiligheidsleer. De kern daarvan is eenvoudig en logisch: werk met technieken, producten en hulpmiddelen die zo min mogelijk risico’s met zich meebrengen. Dan hoef je minder voorzichtig te zijn, hoef je minder ingewikkelde beheersmaatregelen te treffen en gebeuren er minder ongelukken. Of, in de mooie woorden van de geestelijk vader van deze stroming: “What you don’t have, can’t leak.” (Kletz, 1978).

Voorkomen is altijd beter dan genezen. Dus in plaats van de risico’s van onveilige toepassingen van technieken te beheersen, is het beter om van meet af aan te sturen op de ontwikkeling van veilige toepassingen. Een toepassing die safe by design is. Wat is dat, en hoe kan je dat bevorderen?

De leer van de inherente veiligheid is gebaseerd op 4 praktische principes:

• Vervanging: vervang gevaarlijke door onschadelijke materialen, en risicovolle handelingen door minder risicovolle.
• Minimalisatie: gebruik zo klein mogelijke hoeveelheden gevaarlijke materialen als die niet te vermijden zijn; idem qua risicovolle handelingen.
• Matiging: gebruik materialen in hun minst gevaarlijke variant; datzelfde voor risicovolle handelingen.
• Vereenvoudiging: ontwerp processen, hulpmiddelen en procedures zo eenvoudig mogelijk, zodat er de minste kans is op vergissingen
  (Bron: Amyotte e.a., 2014)

Safe-by-Design gaat echter over méér dan inherent veilige technieken en producten. Het gaat juist ook om het design. Ofwel om de ontwerpfase, als cruciale keuzes voorliggen over grondstoffen, basistechnieken en toepassingen. Safe-by-Design is erop gericht om al in de vroegste stadia van onderzoek en ontwikkeling veiligheid een afwegingsfactor te laten zijn. Juist vroeg in het proces zijn nog keuzes mogelijk, die de introductie van nieuwe risico’s kunnen voorkomen. En daarmee ook risico’s van verkeerde of verliesgevende investeringen, van onveiligheid en maatschappelijke onrust en van nieuwe beleidsopgaven die kunnen nopen tot pijnlijk overheidsingrijpen. Dit alles vraagt (nieuw) veiligheidsbewustzijn van wetenschappers, laboratoriummensen en productontwikkelaars, alsook van het hogere management dat richtinggevende investeringsbeslissingen neemt. Zie daar ook de samenloop van Safe-by-Design met de stroming die zich bezighoudt met Responsible Research and Innovation.

Maar wat als het moeilijk is om vroeg in het innovatieproces handen en voeten te geven aan veiligheidsoverwegingen? Anders gezegd: wat bij nieuwe, onzekere risico’s? In wezen geldt daar nog steeds hetzelfde, maar bij de afwegingen moet zowel met risico’s als met onzekerheden rekening gehouden worden. Hoe eerder daarop kan worden ingespeeld, hoe beter. Echter, voor dat inspelen op onzekerheden zullen ook kennis en inzichten van anderen nodig zijn. Deels omdat die anderen (wetenschappers, bedrijven) misschien al (meer) vorderingen maken in het verminderen van de onzekerheden. En deels omdat anderen een deel van de onzekerheid mee bepalen. Als bijvoorbeeld niet duidelijk is hoe de overheid met regelgeving rondom bepaalde risico’s omgaat. Safe-by-Design betekent dan dat al vroeg in het proces uitwisseling en overleg zal moeten plaatsvinden tussen betrokkenen bij onzekere risico’s.

Zelfs is denkbaar dat een bredere maatschappelijke uitwisseling zal moeten plaatsvinden, als het innovatieproces niet alleen zorgen losmaakt over veiligheid maar ook over andere kwesties, bijvoorbeeld over rechtvaardigheid of ethiek. Deze gedachtegang is de kern van Responsible Research and Innovation.
Safe-by-Design impliceert dus ook een bepaalde vorm van governance. Bij uitstek waar sprake is van nieuwe, onzekere risico’s is het aan de betrokkenen binnen de bedrijven, de overheid en mogelijke andere belanghebbenden om in overleg en uitwisseling aan innovaties richting te geven.

Een eerste antwoord

Kort gezegd: Safe-by-Design is zowel het streven naar (1) inherent veilige toepassingen van technologieën (waarbij nieuwe, onzekere risico’s een rol spelen) door middel van (2) het zo vroeg mogelijk in het innovatieproces betrekken van veiligheidsoverwegingen, alsook (3) het daarover doen plaatsvinden van overleg en uitwisseling tussen betrokkenen binnen en buiten het bedrijf (inclusief de overheid).

Hoe dat te bevorderen? Een aantal logische stappen vanuit de overheid zijn:

• Maak Safe-by-Design een gespreksonderwerp in het overleg met de betrokken wetenschappers en het bedrijfsleven. Voor meer tips over hoe dat gesprek te voeren, zie Communiceren met betrokken verantwoordelijke partijen
• Maak duidelijk dat de overheid maatregelen overweegt en dat deze mede afhangen van vertrouwen in de kwaliteit van de veiligheidsafwegingen bij de betrokken bedrijven en de uitkomsten daarvan.
• Draag eraan bij dat de betrokken wetenschappers en bedrijven (kunnen) beschikken over de nieuwste wetenschappelijke informatie over risico’s en risicobeoordelingsmethoden in relatie tot de nieuwe technologie. Spreek hen erop aan, dat ze deze informatie betrekken bij hun afwegingen in het innovatieproces.
• Verlang van de betrokken wetenschappers en bedrijven dat ze zelf ook nieuwe inzichten over risico’s en risicobeoordelingsmethoden beschikbaar stellen. Dit stelt de overheid en andere betrokkenen in staat beter onderbouwde eigen afwegingen te maken in de omgang met mogelijke risico’s.

Verdieping

Safe-by-Design relatief nieuw, hoe precies te bevorderen dat bedrijven hun innovatieproces erop inrichten en hoe het resultaat daarvan eruit ziet is nog niet uitgekristalliseerd. Hoewel het een logisch en in zijn eindresultaat aanlokkelijk concept is, kan Safe-by-Design op wetenschappers en bedrijven daardoor spannend en zelfs bedreigend overkomen. Een mogelijke manier om daarmee om te gaan, is door extra in te zetten op vertrouwen tussen de betrokken partijen. Dat kan bijvoorbeeld door extra te investeren in overleg, door klein te beginnen, of door pilots te doen waarin enige extra zekerheden voor bedrijven zijn ingebouwd. Een denkbare vorm daarvoor is een green deal tussen een groep betrokken wetenschappers, bedrijven en de overheid (zie http://www.greendeals.nl/).

Het proces waarlangs Safe-by-Design zich ontwikkelt, vraagt langer lopende betrokkenheid van de overheid bij gemeenschappen van wetenschappers (inclusief studenten), ontwikkelaars, betrokken bedrijven en andere partijen. Daardoor kunnen wederzijdse bekendheid en vertrouwen ontstaan en kan Safe-by-Design de handen en voeten krijgen die bij een bepaald domein past.