Rollen en verantwoordelijkheden

Wie doet wat bij voorzorg?

Als een nieuwe technologie veel onzekerheid met zich meebrengt voor wat betreft mogelijke risico’s of maatschappelijke onrust, is voorzorg geboden. Daar komt veel bij kijken. Wie staat er voor die voorzorg aan de lat? Moet (alleen) de overheid ervoor zorgen dat de veiligheid is gewaarborgd? Hebben andere partijen ook een rol?

Een eerste antwoord

Wie moet en doet wat? Het korte antwoord is dat vooral de partijen die bewust de nieuwe technologie tot ontwikkeling brengen, op de markt brengen en toepassen, de partijen die zich eraan blootstellen en daar beter van worden. Allen hebben een belangrijke rol en verantwoordelijkheid om de voorzorg gestalte te geven. Gestalte geven in kennisontwikkeling en -deling, in het bevorderen van voorzichtig gedrag en in flankerende maatregelen.

Verdieping

Bij maatschappelijke onrust over risico’s van nieuwe technologieën wordt al gauw naar de overheid gekeken. Die is immers verantwoordelijk voor de veiligheid van ons land. De overheid wordt vaak systeemverantwoordelijkheid toegedicht. Dat betekent niet dat de overheid er in haar eentje voor staat. Vaak hebben andere partijen ook belangrijke rollen te spelen bij de invulling van voorzorg, en hebben ze een verantwoordelijkheid of zelfs een plicht, waarop ze zijn aan te spreken. De rol van de overheid is het stellen van de kaders waarbinnen deze andere partijen hun eigen verantwoordelijkheid kunnen invullen, evenals het zorgen voor adequaat toezicht en handhaving.

De vraag wie wat moet doen, valt welbeschouwd uiteen in een aantal deelvragen:

Krachtenveldanalyse


De eerste vraag is: wie zijn allemaal betrokken bij deze nieuwe technologie en de gevolgen daarvan? Om dat in beeld te brengen, is het zaak een krachtenveldanalyse uit te voeren. Zie onderstaande handreiking Hoe maak ik een krachtenveldanalyse?

Rollen en verantwoordelijkheden


De volgende vraag is: wie heeft welke rol te spelen en wie is waarvoor verantwoordelijk?

Plichten en aansprakelijkheden


Sommige verantwoordelijkheden wegen zo zwaar dat ze ook in rechten afdwingbaar zijn. Over die verantwoordelijkheden spreken we in termen van ‘plichten’ en ‘aansprakelijkheden’. Onderstaande handreikingen helpen om dit scherp in beeld te krijgen.

Hoe maak ik een krachtenveldanalyse?

Het is van belang om hier zicht op te krijgen, om te weten welke partijen een rol kunnen of moeten spelen. En ook om te kunnen inschatten welke maatregelen nodig zijn om te bevorderen dat ze die rol ook daadwerkelijk gaan spelen. Om te weten wie welke rol kan spelen rondom de opkomst van een nieuwe technologie, is het zaak het krachtenveld rondom die technologie in beeld te hebben. Hoe doe je dat?

Een eerste antwoord

Definieer allereerst om welke technologische ontwikkeling het gaat. Kies bewust een (passende) afbakening van het vraagstuk. Dit bepaalt ook welke stakeholders wel en niet in beeld komen. Ga vervolgens bij jezelf na, in samenspraak met collega’s, goed ingevoerde contactpersonen en via internet:

• Hoe ziet de technologie - productketen eruit?
• Die keten loopt over het algemeen vanaf
  • uitvinders en ontwikkelaars van de nieuwe technologie, via
  • de commerciële partijen die op basis van die technologie marktgerichte toepassingen ontwikkelen, vervaardigen en op de markt zetten, via
  • maatschappelijke sectoren die deze producten professioneel of particulier gebruiken, tot
  • eindgebruikers die resulterende producten consumeren, en
  • afvoerders en afvalverwerkers die de overblijfselen verwerken.
• Eventueel ook: welke andere technologie – productketens zullen worden geraakt, bijvoorbeeld doordat zij met de nieuwe technologie concurreren of overbodig worden gemaakt?
• Hoe ziet de beleidsmatige betrokkenheid vanuit de overheid eruit? Welke andere departementen, welke andere bestuurslagen, welke toezichthouders en handhavers en welke (Rijks-) kennisinstellingen zijn betrokken?
• Welke meer algemene maatschappelijke belangen en welke belangengroepen worden geraakt? Denk aan ondernemersorganisaties, vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, bewoners-, consumenten-, ouderen- of patiëntenorganisaties, et cetera.

Breng bij de geïdentificeerde partijen zoveel mogelijk in beeld:

• De samenstelling van deze partijen (omvang en aard van de organisatie; aantal en aard van de samenstellende organisaties / bedrijven; omvang en aard van de achterbannen);
• De mate van relevantie van de nieuwe ontwikkeling voor deze partijen;
• De aard van de geraakte belangen van deze partijen;
• De mate en aard van de deskundigheid van deze partijen;
• De mate waarin van deze partijen een krachtige inzet te verwachten is; en
• De te verwachten richting van die inzet: welke partijen zullen vooral kansen, en welke zullen vooral bezwaren zien (sturend / tegensturend)?

Probeer de gevonden partijen, belangen en machtsverhoudingen in één of meer schema’s in beeld te brengen.

Verdieping

Verdiep de bovenstaande analyse door:

• In gesprek te gaan met experts die deze ketens en belangen goed kennen;
• In gesprek te gaan met centrale actoren in het krachtenveld;
• Een sneeuwbalmethode toe te passen: laat je door een partij doorverwijzen naar andere partijen die je nog niet in beeld hebt, laat je ook door die partijen weer verder doorverwijzen, tot op het punt dat je geen doorverwijzingen meer krijgt (en dus kennelijk min of meer compleet bent);
• Een bijeenkomst of conferentie te organiseren met een min of meer open oproep aan belanghebbenden en geïnteresseerden; en
• Weeg met experts en betrokkenen de posities van de verschillende partijen op kenmerken als betrokkenheid, relevantie, macht, kennisposities, activisme, aard van de betrokkenheid e.d.

Rollen en verantwoordelijkheden bij de invulling van voorzorg

Over het algemeen sta je als overheid niet in je eentje voor de taak om voorzorg rondom onzekere risico’s van nieuwe technologieën vorm te geven. Sterker nog: je bent daar meestal ook niet in je eentje toe in staat. Daarvoor ontbreekt het je aan kennis, innovatievermogen, marktpositie en middelen. Anderen zullen dus ook een rol moeten spelen en verantwoordelijkheid moeten nemen.
Met de krantenveldanalyse heb je een beeld gekregen van de partijen in het krachtenveld rondom de nieuwe technologie. Welke van deze partijen hebben nu een rol te spelen bij voorzorg, en op welke verantwoordelijkheid zijn zij aan te spreken? Wie heeft welke rollen en verantwoordelijkheden bij de invulling van voorzorg?

Een eerste antwoord

Partijen

Bij voorzorg hebben de partijen die bewust de nieuwe technologie tot ontwikkeling brengen, op de markt brengen, toepassen, zich eraan blootstellen en daar beter van worden een rol en verantwoordelijkheid.

Rollen

Uit de krachtenveldanalyse komt naar voren welke partijen dit zijn. En uit de aard van hun betrokkenheid volgt ook de rol die ze hebben te spelen. Beschikken ze over kennis die nodig is om mogelijke risico’s te beheersen? Zijn zij bepalend voor de inzet van de nieuwe technologie? Zijn zij in de positie om de aard van de onzekere risico’s verder te onderzoeken? (en de risico’s daarmee minder onzeker te maken?).

Rollen kunnen o.m. zijn:

• Onderzoek doen;
• Voorlopige richtlijnen opstellen;
• Kennis delen;
• Gevaarwaarschuwingen geven;
• Veilig (voorzichtig, terughoudend) met de technologie omgaan;
• Gebruik beperken;
• Voorlopige richtlijnen hanteren;
• Blootstelling voorkomen of verminderen;
• Voorbeeld geven;
• Gebruik, blootstelling, effecten monitoren; en
• Toezien op en handhaven van voorzorg.

Verantwoordelijkheden

Let op: dat partijen volgens de analyse verantwoordelijk zijn, wil nog niet zeggen dat ze hun verantwoordelijkheid tot voorzorg ook vanzelfsprekend nemen. Ze moeten om te beginnen weten dat er een reden is tot voorzorg en dat ze daar een rol in hebben, en vervolgens moeten ze dat ook nog willen en kunnen. Je zult dus moeten nagaan of aan deze voorwaarden voldaan is, of dat informatie, overtuiging en hulp (met zachte of harde hand) nodig is.

Verdieping

Verantwoordelijkheid is er in soorten en maten. Iemand die bewust een risicovolle handeling pleegt, is verantwoordelijk en aansprakelijk voor de gevolgen. Iemand die helemaal ongewild aan een risico wordt blootgesteld, is dat niet. En daartussen zitten allerlei gradaties.

Verantwoordelijkheid is om te beginnen een moreel en in tweede instantie een juridisch begrip. Ook al staan verantwoordelijkheden niet altijd op papier, toch worden ze veelal breed maatschappelijk erkend. Denk aan zegswijzen als: ‘with great power comes great responsibility’ of ‘de vervuiler betaalt’ (afkomstig uit het milieubeleid).

Partijen zijn meer (moreel) verantwoordelijk, naarmate:

• Ze een actievere rol spelen bij de introductie van het risico (in alle stadia);
• Ze daarbij meer weten of hadden kunnen weten van het risico en/of van hoe dit risico te beheersen;
• Ze meer profiteren van de positieve kansen die verbonden zijn aan de technologie die de risico’s met zich meebrengt;
• Ze meer bij machte zijn om een bijdrage te leveren aan de beheersing en vermindering van de risico’s en de onzekerheid daarover.

Let op: tussen ‘ergens verantwoordelijk voor zijn’ en ‘ergens voor verantwoordelijk gehouden worden’  kan verschil bestaan. Ook als logischerwijs of als gevolg van afspraken een bepaalde verantwoordelijkheid bij een andere partij ligt, kan het toch gebeuren dat een bewindspersoon of een overheidsinstantie in de pers of in de politiek als verantwoordelijk wordt gezien. Vaak wordt dan -al dan niet terecht– op een indirecte verantwoordelijkheid gewezen, als gevolg van onvoldoende anticipatie, regels, toezicht of handhaving. Deels raakt dit aan de eerder genoemde term systeemverantwoordelijkheid van de overheid. Maar soms spelen ook andere zaken een rol, zoals verschillen in opvatting over en belangen bij wie verantwoordelijk zou moeten zijn. Voor de overheid is het in die gevallen zaak om niet ten onrechte in de positie van (falende) verantwoordelijke te belanden.

(Milieu-) aansprakelijkheid bij onzekere risico’s

Nieuwe technologische ontwikkelingen verlopen meestal snel. Hierdoor is vaak weinig tot geen kennis beschikbaar over de mogelijke risico’s. Daarnaast ontbreekt regelmatig op dat onderwerp toegespitste wet- en regelgeving. Wie is er dan aansprakelijk? Als specifieke wetgeving ontbreekt, is het de vraag of daarmee geen enkele partij aansprakelijk is voor schade aan mens en/of milieu voortvloeiend uit deze nieuwe technologie. Naast juridische aansprakelijkheid is er ook morele aansprakelijkheid en verantwoordelijkheid. Hier kijken we naar de juridische aansprakelijkheid.

Een eerste antwoord

Zoek in wetgeving en/of in het rapport ‘Wettelijke aansprakelijkheid voor milieugevolgen’ van de UvA of er al publiekrechtelijke wetgeving is, die van toepassing is op de voorliggende innovatie. Ontbreekt die, dan geldt het civiele aansprakelijkheidsrecht gebaseerd op de onrechtmatige daad. Met een onrechtmatige daad wordt bedoeld “het handelen of een nalaten waarmee iemand op onwettige of onbehoorlijke wijze een ander schade toebrengt”.

Verdieping

Door de snelheid van technologische ontwikkelingen en globalisering is de beheersbaarheid van technologieën afgenomen. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in haar rapport ‘Wissels omzetten’ daarom aangegeven, dat de verantwoordelijkheid voor mogelijke risico’s bij de bedrijven zelf moet worden neergelegd. Bedrijven zouden zo goed en zo navolgbaar mogelijk van te voren moeten onderzoeken wat de eventuele risico’s voor veiligheid en gezondheid zijn van nieuwe technologieën. Het PBL geeft aan, dat de overheid bedrijven hiertoe kan aanzetten, bijvoorbeeld door de aansprakelijkheidswetgeving aan te passen. Voorbeeld hiervan is de Europese Reachverordening over de toelating van stoffen:
“[Deze] omkering van de verantwoordelijkheid is in de REACH-regelgeving op twee manieren vertaald. In de eerste plaats in de verplichting van producenten om nieuwe chemicaliën uitvoerig te testen op mogelijk negatieve gevolgen voor mens, plant of dier. In de tweede plaats in de aansprakelijkheid voor de gevolgen van onzorgvuldig handelen. Dit lijkt een heel zinvol model, dat ook kan worden toegepast op andere vormen van onbekende risico’s. De praktijk is echter weerbarstig. Het is nog niet gelukt om de aansprakelijkheid juridisch waterdicht vast te leggen. Er is veel strijd over de stoffen die REACH-plichtig zouden moeten worden. Nanodeeltjes, bijvoorbeeld.”Bij REACH is sprake van regulering. Bij nieuwe risico’s ontbreken specifieke regels echter vaak. In het rapport ‘Wettelijke aansprakelijkheid van milieugevolgen’ staat daarover het volgende: “In geval van nieuwe, risicodragende activiteiten zal schuldaansprakelijkheid slecht werken, omdat schuld van de aansprakelijke persoon moeilijk aan te tonen zal zijn, aangezien de risico’s vooraf niet bekend waren. Risicoaansprakelijkheid daarentegen vereist geen schuld, slechts schade en een oorzakelijk verband tussen de activiteit en de schade. Of de aansprakelijke persoon van het risico wist is van geen belang, tenzij het ‘state-of-the-art’ verweer is toegelaten.” Zie Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Art. 8, lid 4b.

Ook bestaat er productregelgeving en –aansprakelijkheid. Onder producten worden roerende zaken, elektriciteit en landbouwproducten (producten van bodem, veehouderij en visserij) verstaan. Een producent zou meer verantwoordelijk moeten worden gesteld voor de producten die hij produceert. De vraag is echter wel tot hoever deze verantwoordelijkheid zich uitstrekt. Van te voren is niet altijd te voorzien voor welke doeleinden een product gebruikt gaat worden en dit wordt nog ondoorzichtiger als een product wordt hergebruikt. Zo zal bij de productie van autobanden niet bedacht zijn dat deze ooit als rubbergranulaten op voetbalvelden worden uitgestrooid. De effecten hiervan zijn door het RIVM onderzocht en RIVM heeft geconcludeerd dat risico’s van sporten op kunstgrasvelden met rubbergranulaten praktisch verwaarloosbaar zijn. Het heeft wel geleid tot veel onrust onder ouders en besturen van voetbalclubs en tot hoge kosten, omdat op korte termijn een grootscheeps onderzoek moest worden uitgevoerd.In sommige gevallen is (risico)aansprakelijkheid specifiek wettelijk geregeld, denk aan CO2 opslag. In geval van nieuwe technologieën bieden de open normen “In het maatschappelijk verkeer in acht te nemen maatschappelijke zorgvuldigheid en de redelijkheid en billijkheid” ruimte in het aansprakelijkheidsrecht om milieugevolgen die op dit moment nog niet kunnen worden voorzien, daarin te betrekken. De civiele rechter kan met deze open normen inspelen op actuele ontwikkelingen en de onrechtmatigheid door nieuw ontwikkelde normenkaders telkens specifiek inkleuren. Ook morele verplichtingen en ketenbeheer spelen meer een rol bij de toegenomen aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen en duurzame industriële ontwikkelingen. Schending hiervan kan leiden tot schending van de privaatrechtelijke zorgvuldigheidsnorm en dus aansprakelijkheid.