Bij sommige technieken, producten of handelingen kan de wetenschap (nog) geen zekerheid geven over of, wanneer en in welke mate er een kans bestaat op schade voor mens en milieu. We spreken dan van nieuwe risico’s. Nieuwe risico’s gaan gepaard met grotere en vaak fundamenteel ander soort onzekerheden dan reeds bekende risico’s. Vaak is er een maatschappelijke druk om die technieken, producten en handelingen toch toe te passen, ondanks de mogelijke risico’s. Dit vanwege de grote voordelen die zij zouden meebrengen. Tegelijk kan er een roep zijn om juist te wachten tot de gewenste zekerheid er wel is, ook al zouden daardoor goede kansen verloren gaan.
In dit spanningsveld is het voorzorgbeginsel is opgekomen: het uitgangspunt dat in deze gevallen dusdanige maatregelen moeten worden getroffen, dat onomkeerbare schade zoveel mogelijk wordt voorkomen. Voorzorg betekent in wezen, dat bij mogelijk nieuwe risico’s extra inspanningen worden gepleegd om er verantwoord en zorgvuldig mee om te gaan. Het principe is ingebed in uiteenlopende Nederlandse en Europese wetgeving, in het bijzonder in artikel 191 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (1957 / 2013).
Voorzorg en waarom je bij nieuwe risico’s iets met voorzorg moet
Je hebt te maken met een ontwikkeling waarbij mogelijk sprake is van nieuwe risico’s. Meteen komt daarbij de term ‘voorzorg’ naar voren. Maar waarom eigenlijk? En wat betekent dat dan?
Een eerste antwoord
Bij onzekere risico’s moet aan voorzorg gedaan worden, omdat dat het uitgangspunt is van het risicobeleid en in veel gevallen in sectorale wetgeving is uitgewerkt. De term ‘voorzorg’ is in Europese verdragen en wetgeving uitgewerkt en vatten we samen als: het onder omstandigheden van (en niettegenstaande) wetenschappelijke onzekerheid treffen van zodanige maatregelen dat (onomkeerbare) schade aan mens en milieu wordt voorkomen.
Verdieping
De Europese Commissie (COM 2000, 15) heeft meer precies aangegeven wat onder voorzorg verplicht is:
“Toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist:
- Vaststelling van mogelijke schadelijke gevolgen van een verschijnsel, product of procedé;
- Een wetenschappelijke risico-evaluatie waarbij het risico wegens onvoldoende, geen uitsluitsel gevende of onnauwkeurige gegevens niet met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld.”
In het Nederlandse beleid is de omgang met het voorzorgprincipe toegelicht en verder uitgewerkt in een serie nota’s. Met name zijn van belang de nota’s ‘Omgaan met risico’s’ uit 1988/1989, ‘Nuchter omgaan met risico’s’ uit 2004 en ‘Bewust Omgaan met Veiligheid: rode draden’ uit 2014.
Voorzorg, zorgplicht, zorgvuldig handelen?
Voorzorg is een veelomvattend begrip. Het is nadrukkelijk iets anders dan zorgplicht. Zorgplicht is een privaatrechtelijk begrip, dat dicht in de buurt zit van zorgvuldig handelen. Dat wil zeggen: men handelt zoals een redelijk bekwaam en redelijk handelend persoon te werk zou gaan. Als wordt vastgesteld, dat iemand zijn zorgplicht heeft geschonden, is hij/zij aansprakelijk voor eventuele schade die als gevolg daarvan is geleden. Daarbij kan ook een rol spelen hoe deskundig iemand in een bepaalde positie geacht mag worden te zijn.
Wat komt er allemaal bij voorzorg kijken?
Het klinkt zo kort en krachtig: voorzorg. Maar ‘voorzorg’ is niet hetzelfde als ‘voorlopig maar verbieden’ of ‘afwachten en voorlopig nog even niets doen’. Er komen bij voorzorg zoveel dingen kijken, dat het moeilijk is te kiezen en prioriteiten te stellen. Bovendien hebben veel andere partijen ook een verantwoordelijkheid om voorzorg toe te passen, niet alleen de overheid.
Er zal dus in samenspraak met alle betrokkenen tot een samenstel van maatregelen voor risicobeheer moeten worden gekomen. De Europese Commissie formuleert een aantal algemene beginselen die bij deze maatregelen gelden. Zie kader.
Voorzorg is méér dan een samenstel van maatregelen: het is een principe. Er zal moeten worden zeker gesteld, dat schade aan mens en milieu daadwerkelijk wordt voorkomen. Lees meer over hoe je dat vaststelt in onderstaande handreiking Adequate voorzorg, verantwoorde en zorgvuldige omgang met nieuwe risico’s.
Een eerste antwoord
Om te beginnen komen bij voorzorg een wetenschappelijke risico-evaluatie, een evaluatie van de potentiële gevolgen van niet-handelen, en een transparante procedure om tot beheersmaatregelen te komen in samenspraak met alle betrokken partijen, alsmede ‘risicomelding’ kijken. En bij dat alles gelden de algemene beginselen voor risicobeheer bij voorzorg, zoals door de Europese Commissie verwoord.Je zult ook moeten vaststellen dat daadwerkelijk verantwoord en zorgvuldig met nieuwe risico’s wordt omgegaan.
Verdieping
Voorzorg zal altijd maatwerk en een politieke keuze zijn. Naast de vraag of schade aan mens en milieu daadwerkelijk voorkomen wordt, moet een aantal overwegingen en elementen aan de orde komen:
- Een eerste vraag is: welke partijen hebben een verantwoordelijkheid voor het betrachten van voorzorg bij dit risico, en wie moeten er allemaal betrokken worden en een rol spelen? Maak bij de beantwoording een krachtenveldanalyse en krijg zicht op rollen en verantwoordelijkheden;
- De volgende, belangrijke vraag is: wat is nodig en mogelijk om te voorkomen, dat als gevolg van de nieuwe techniek, het product of de handelingen daadwerkelijk risico ontstaat voor (onomkeerbare) schade aan mens en milieu? Maak voor de beantwoording gebruik van de handreikingen Beheersmaatregelen;
- Vraag je ook af hoe de (Rijks)overheid eraan bij kan en moet dragen, dat andere betrokkenen op verantwoorde en zorgvuldige wijze met onzekere risico’s omgaan? Welke risicomelding moet plaatsvinden? Hierbij behulpzaam zijn kennis over handelingsperspectief, wetgeving en milieuaansprakelijkheid bij onzekere risico’s en communicatie met stakeholders;
- Wat is er nodig en mogelijk om meer kennis te verkrijgen en daarmee de onzekerheid te verkleinen en het risico beter beheersbaar te maken? Maak hierbij gebruik van de handreikingen Wetenschap en kennis;
- Er zal voortdurend goed zicht moeten zijn op de omgang met de nieuwe techniek, het product of de handelingen, de zorgen die daarover in de samenleving bestaan en de mate van beheersing van de onzekere risico’s. Hoe doe je dat? Monitoren van nieuwe risico’s en zicht krijgen en houden op waar mensen zich zorgen over maken bij nieuwe risico’s bieden aanknopingspunten; en
- Tot slot moet worden zeker gesteld dat schade aan mens en milieu daadwerkelijk wordt voorkomen. Hoe kan ik er zeker van zijn dat van adequate voorzorg sprake is, ofwel dat verantwoord en zorgvuldig met nieuwe risico’s wordt omgegaan?
Algemene beginselen voor risicobeheer bij voorzorg
De Europese Commissie (COM 2000, 1) noemt een aantal algemene beginselen voor risicobeheer waarvan niet mag worden afgeweken. De volgende criteria zijn om te beoordelen of voorzorg adequaat is:
- De maatregelen moeten op het actuele moment proportioneel zijn; de maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel dienen op ieder moment in verhouding te staan tot het nagestreefde beschermingsniveau en geen nulrisico ten doel hebben (dat zelden bereikt wordt). Zij mogen niet alleen betrekking hebben op de onmiddellijke risico's.
- Maatregelen mogen niet tot discriminatie leiden; zij moeten zo worden uitgevoerd dat een gelijkwaardig beschermingsniveau bereikt wordt en de geografische herkomst en aard van een productieproces niet kunnen worden aangevoerd om naar eigen goeddunken andere behandelingen toe te passen.
- Er moet sprake zijn van samenhang met eerdere maatregelen in soortgelijke situaties; of van een aanpak die op een eerdere soortgelijke aanpak berust.
- De voordelen en lasten van al dan niet handelen op het actuele moment moeten zijn bestudeerd; als het even kan, zou het onderzoek een actuele kosten-batenanalyse moeten omvatten. Maar ook een analyse van de doeltreffendheid en de economische en sociaaleconomische impact van mogelijke maatregelen zijn aan de orde. Ook mag men zich in sommige situaties door niet-economische overwegingen laten leiden.
- De actuele wetenschappelijke ontwikkeling moet zijn bestudeerd; het is mogelijk dat de maatregelen op grond van nieuwe wetenschappelijke gegevens gewijzigd of zelfs ingetrokken moeten worden. Daarnaast dient het wetenschappelijk onderzoek te worden voortgezet om tot een betere of volledigere wetenschappelijke evaluatie te komen. In dit verband is regelmatige wetenschappelijke monitoring van de maatregelen noodzakelijk, zodat zij in het licht van de nieuwe wetenschappelijke informatie opnieuw kunnen worden geëvalueerd.
Adequate voorzorg, verantwoorde en zorgvuldige omgang met nieuwe risico’s
Ondanks dat de Rijksoverheid misschien niet de enige of eerst verantwoordelijke is voor de voorzorg, worden bewindspersonen als systeemverantwoordelijken gezien en daar ook op aangesproken. Het is de rol van de overheid om erop toe te zien dat het publieke belang van een adequaat beschermingsniveau wordt gerealiseerd. Zij moet vanuit voorzorg de vinger aan de pols hebben van de nieuwe ontwikkelingen. Ze moet in beeld hebben of risico’s – in het samenspel tussen de verschillende betrokken partijen – daadwerkelijk worden beheerst, en of de zwaarte van de maatregelen passend is bij de aard van de risico’s. Het verantwoord omgaan met onzekere risico’s is gericht op het voorkomen van schade, alsook op het inspelen op de ‘goede’ kansen van de nieuwe technologie, het nieuwe product of de nieuwe handelingen. Hoe doe je dat?
Een interessante set van voorzorgvereisten voor de overheid komt naar voren in jurisprudentieonderzoek naar vage normen op het gebied van veiligheid en gezondheid (De Moor-van Vugt, 2016). Het blijkt dat de Nederlandse rechter onder meer de volgende criteria hanteert:
- Als uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een nieuwe technologie schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid van de mens, moeten zowel marktpartijen als de overheid nader onderzoek doen om te bepalen of voorzorgsmaatregelen noodzakelijk zijn.
- Naarmate het risico voor gezondheid en/of veiligheid hoger wordt ingeschat, ligt er zowel op marktpartijen als op de overheid een zorgplicht om schade zoveel mogelijk te voorkomen.
- Een waarschuwings- en informatieplicht is onderdeel van de plicht tot actie.
- De overheid kan veel aan marktpartijen overlaten, maar de grens is zeker bereikt wanneer risico’s levensbedreigend zijn.
- Die verantwoordelijkheid vertaalt zich in een oplopende schaal: eerst moet de overheid informatie geven en de markt verplichten voorlichting te geven over de gevaren, inclusief veiligheidsmaatregelen. Vervolgens moet er een reguleringskader komen, en tot slot moet dit kader ook worden gehandhaafd.
- Bij voortschrijdend inzicht moet de overheid de hand aan de kraan houden om te zien of moet worden opgeschaald. Afschalen mag ook, als de gevaren op grond van objectief wetenschappelijk onderzoek blijken mee te vallen.
Een eerste antwoord
De vraag of van adequate voorzorg sprake is, zal met regelmaat opnieuw beantwoord moeten worden, en wel op drie niveaus:
- Op het niveau van de risicobeheersing zelf: is er tot dusver de indruk en het vertrouwen dat de voorzorgsmaatregelen effectief zijn?
- Op het niveau van de maatregelen: voldoen deze (nog steeds) aan de algemene beginselen voor risicobeheer bij voorzorg, zoals door de Europese Commissie geformuleerd?
- Op het niveau van rollen en verantwoordelijkheden: zijn de juiste partijen betrokken en pakken zij hun verantwoordelijkheden adequaat op?
Verdieping
Periodiek zal moeten worden nagegaan of de voorzorg passend is bij de aard van het onzekere risico. Dat betekent dat drie vragen beantwoord moeten worden:
- Risicobeheersing – is er (nog steeds) sprake van afdoende beheersing van het onzekere risico en is (onherstelbare) schade aan mens en milieu achterwege gebleven? Lees hierover ook de handreikingen Monitoring en evaluatie en Waar maken mensen zich bij nieuwe risico’s zorgen over? En hoe krijg je daar zicht op?
- Maatregelen - voldoen de maatregelen voor risicobeheer nog altijd aan de algemene beginselen voor risicobeheer bij voorzorg zoals door de Europese Commissie geformuleerd? Wordt nog altijd voldaan aan de eisen van proportionaliteit, non-discriminatie en samenhang? Zijn er, blijkend uit onderzoek, veranderingen opgetreden in de voordelen en lasten van al dan niet handelen? En zijn er, blijkend uit onderzoek, veranderingen opgetreden in de stand van de wetenschap en daarmee in de diverse onzekerheden? Voor de beantwoording van deze vragen zijn de handreikingen Voorzorg | Wat komt er allemaal bij voorzorg kijken? en extra informatie over Nieuwe risico’s en wetenschap handig.
- Rollen en verantwoordelijkheden - spelen alle betrokken partijen hun rol, vullen zij hun verantwoordelijkheid adequaat in bij het vormgeven van de voorzorg? Zijn er bij andere betrokkenen signalen dat aard en mate van de voorzorgsmaatregelen (bijv. vanwege effectiviteit of voordelen en lasten) aanpassingen behoeven? Zie hiervoor de handreikingen over Rollen en verantwoordelijkheden en Communicatie.
Dit e-Magazine Beleidsgerei – handreikingen voor risico- en veiligheidsvraagstukken is ontwikkeld in het kader van het programma Bewust Omgaan met Veiligheid. Meer informatie over de inzichten en opbrengsten van dit programma leest u in het e-Magazine Bewust Omgaan met Veiligheid - Op weg naar een veilige en gezonde leefomgeving.
