Tekst Martin Lamboo
Foto Martijn Beekman

Een procedure die asielzoekers sneller duidelijkheid biedt over de vraag hoe kansrijk hun verzoek is. Opvangfaciliteiten die makkelijker op, maar ook weer af te schalen zijn. En een verbeterde planning, op basis van een degelijk simulatiemodel, dat de effecten van veranderingen in de omvang en samenstelling van de asielinstroom vroegtijdig kan doorrekenen. Dat zijn de belangrijkste componenten van het nieuwe asielsysteem dat is ontwikkeld in het Programma Flexibilisering Asielketen. Scheidend programmadirecteur Ruben Brekelmans: “De ketenpartners weten wat hun te doen staat. Zij gaan er nu in de praktijk mee aan de slag.”

Na een aantal jaren van betrekkelijke rust en stabiliteit rond de instroom van asielzoekers in de eerste jaren van deze eeuw (zo’n 10 à 15.000 asielverzoeken per jaar), leidde de oorlog in Syrië in 2015 en 2016 tot enorme pieken in het aantal aanvragen (respectievelijk bijna 59.000 en 32.000). Iedereen herinnert zich de beelden van asielzoekers die tijdelijk moesten worden opgevangen in sporthallen, tentenkampen of voormalige kazernes en de roerige protesten in (vooral) kleinere gemeenschappen, die zich ‘overvallen’ voelden door de komst van grote groepen vluchtelingen. Aan de afhandeling van die tienduizenden verzoeken hadden de partners in de asielketen (o.a. IND, COA, DT&V, Koninklijke Marechaussee, politie en gemeenten) nog jarenlang hun handen vol.

Aly van Berckel
Aly van Berckel, hoofddirecteur Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND): “Een belangrijk traject in dit programma vind ik de vernieuwing van het Identificatie- en Registratieproces, als onderdeel van het Herontwerp Asielproces. Als we er in slagen om informatie over asielzoekers eerder en sneller veilig te stellen, versterken we onze informatiepositie. Dat komt een efficiënte en zorgvuldige afhandeling van de asielaanvraag ten goede. Met het concept voor de Gemeenschappelijke Vreemdelingenlocaties (GVL) komen we tegemoet aan de wens van onze ketenpartners om gezamenlijk het asielproces zo effectief en efficiënt mogelijk te doorlopen. De stappen in de procedure vinden zoveel mogelijk geconcentreerd bij elkaar plaats. Het zal nog een hele klus worden om het concept te realiseren, maar ik vind dat we al mooie stappen hebben gezet. De samenwerking met onze ketenpartners en het departement ervaar ik als intensief en vruchtbaar. Alle partijen zijn doordrongen van het gezamenlijke doel: een asielproces dat flexibel genoeg is om mee te bewegen met verschillen in aantallen en samenstelling van de instroom en dat gericht is op effectieve integratie of terugkeer.”

Flexibel asielsysteem

Dat moest anders. Om in de toekomst beter voorbereid te zijn op en om te kunnen gaan met nieuwe pieken, nam het kabinet Rutte-III zich in het Regeerakkoord voor te komen tot een ‘flexibel asielsysteem’. “Dat was op het goede moment”, weet Brekelmans. “De hoge instroom en de toestanden waartoe die leidde zaten bij iedereen nog vers in het geheugen. Iedereen was doordrongen van de noodzaak. Bovendien was er het besef dat het in deze tijd lastig is snel nieuwe opvanglocaties te realiseren. Dat heeft niet alleen te maken met de krapte op de vastgoedmarkt, maar ook met het feit dat het draagvlak voor de asielopvang in sommige gemeenten onder druk staat. Vooral omdat zich heel wat mensen als asielzoeker melden, van wie al zo ongeveer bij voorbaat vaststaat dat ze helemaal geen recht hebben op asiel. Een deel van hen zorgt bovendien voor flink wat overlast.”

Aan dat nieuwe, flexibele en effectieve asielsysteem is de afgelopen twee jaar hard gewerkt in het programma Flexibilisering Asielketen, waarin behalve JenV ook alle partners in de asielketen vertegenwoordigd zijn. Het programma spitste zich toe op (grofweg) drie hoofdbestanddelen: de asielprocedure, de opvang en de planning.

Joep Pattijn
Joep Pattijn, programmadirecteur Vreemdelingenzaken en Migratiecriminaliteit bij de Nationale Politie: “Het programma Flexibilisering Asielketen is een lovenswaardig initiatief, maar zeker ook een uitdaging van formaat. De asielketen, met zoveel verschillende organisaties, is uitermate complex en politiek gevoelig. Om over de hele linie met goede resultaten te komen is dan ook een gigantische opdracht. Ik denk dat we trots mogen zijn op het herontwerp Asielproces. Dat project heeft weliswaar een lange doorlooptijd gehad, maar er ligt nu wel iets wat geïmplementeerd kan worden. De Regietafel kan een belangrijke bijdrage gaan leveren aan een betere sturing van het proces. Nu het asielproces inzichtelijk is, kunnen we ook veel makkelijk verbeteringen doorvoeren om het proces nog beter te maken. Ik denk dan vooral aan de ‘dubbelingen’ die nog in het proces zitten. Die moeten eruit gehaald worden. Herontwerp Asielproces zie ik echt als een ‘briljant’ van het programma. Maar die briljant moet nog wel gaan glanzen. De implementatie zal van alle partijen nog heel veel vergen. Bij sommige andere projecten, zoals GPA, GVL en flexibele opvang, die nog niet helemaal waren afgerond, heb ik er een hard hoofd in dat ze alsnog door de lijn tot een goed einde wordt gebracht. Dat zou zonde zijn van de energie die op deze onderwerpen is ingezet. Dus ook hier: schouders eronder en aan de slag!”

Procedure

Brekelmans: “Als je kijkt naar de procedure, dan vallen daarin twee belangrijke wijzigingen op. In de vernieuwde Identificatie & Registratiefase, helemaal aan het begin van de procedure, proberen we nu zo snel mogelijk een compleet beeld van de asielzoeker te krijgen. Is er een ID-document in zijn bagage aangetroffen? Welke relevante informatie kunnen we uit zijn telefoon halen? Wat leren de eerste gesprekken ons? Dat alles stelt ons in staat om aan de Regietafel, met alle ketenpartners gezamenlijk, een integraal plaatje van die persoon neer te zetten. En vervolgens – tweede vernieuwing – aan de hand van dat ‘plaatje’ al in een heel vroeg stadium te bepalen hoe kansrijk iemands aanvraag is. Op basis daarvan bepalen we in welk vervolgtraject die persoon terecht komt – en daarmee ook in welke soort opvanglocatie.”

Opvang

In het nieuwe systeem is voorzien in drie typen opvanglocaties. Alle asielzoekers beginnen hun procedure in een Gemeenschappelijke Vreemdelingen Locatie (GVL). “In zo’n GVL proberen we, met alle partners gezamenlijk, snel onderscheid te maken tussen mensen met een kansrijke aanvraag, mensen met een kansarme aanvraag, en mensen voor wie de kansrijkheid pas kan worden ingeschat na een nader gehoor. Evident kansrijke asielzoekers stromen snel door naar een regionale opvanglocatie, waarna ze aan de slag gaan met de voorbereidingen op hun integratie: taallessen, inburgeringscursussen, trainingen – dat soort activiteiten. De overige asielzoekers blijven in de GVL, zo lang er nog intensief contact nodig is met de diensten die op die locaties geconcentreerd zijn. Is dat niet meer het geval, dan verhuizen ze naar een van de zogeheten satellietlocaties. Voor de evident kansarme asielzoekers starten we zo snel mogelijk een traject richting terugkeer.”

Milo Schoenmaker
Milo Schoenmaker, bestuursvoorzitter Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA): ”Met het vaststellen van de uitvoeringsagenda door Rijk, provincies en gemeenten is wat ons betreft een belangrijke stap gezet naar vernieuwde opvang en begeleiding. De komende jaren gaan we gezamenlijk werken aan de opbouw van een robuust en flexibel systeem, dat veel beter is toegerust op groei en krimp. We stoppen met het noodgedwongen openen, sluiten en weer openen van locaties. In plaats daarvan biedt het nieuwe systeem flexibiliteit: samen met de betreffende gemeenten kijken we wat we doen in tijden van krimp, waarbij we de lege bedden misschien voor andere doelgroepen kunnen gebruiken. Daarmee ontstaat rust in gemeenten en de omgeving en kunnen we bouwen aan duurzame opvang, goed geregelde terugkeer of snelle integratie.”

Planning

De derde belangrijke vernieuwing is de bouw van een systeem dat bijdraagt aan een betere planning.  Brekelmans: “We hebben een simulatiemodel ontwikkeld, waarmee we op basis van scenario’s beter kunnen voorzien wat op termijn de effecten zijn, als de instroom van asielzoekers hoger begint te worden, of van samenstelling verandert. Ook komt er een dashboard, dat een goed en actueel beeld geeft van wie in welke fase van de procedure zit, in welk type opvanglocatie en hoe snel de doorstroming is. Dat alles stelt ons in staat projecties te maken naar de toekomst: we verwachten dat we de komende maanden, of het komende jaar bijvoorbeeld zoveel extra opvangplekken nodig hebben, van dit en dit type.”

Flexibele capaciteit

Door dit soort informatie tijdig te delen met de provinciale regietafels, waar alle relevante partners op regionaal niveau zijn vertegenwoordigd, kunnen gemeenten en het COA al in een vroeg stadium aan de slag met het zoeken naar en concreet regelen van geschikte opvangplekken. Brekelmans: “Op de satellietlocaties en de regionale opvanglocaties maken we liefst zo veel mogelijk gebruik van flexibele opvangcapaciteit. Bijvoorbeeld units die in ‘rustige’ tijden bewoond worden door studenten of werkende jongeren, op basis van tijdelijke contracten, met een opzegtermijn van – pakweg – drie, vier maanden. Als je daar goede afspraken over maakt met organisaties voor jongerenhuisvesting of studentenhuisvesting, kun je dus vrij snel opschalen, op het moment dat je die capaciteit nodig hebt voor asielopvang. En het mes snijdt aan twee kanten: we denken dat de contacten van kansrijke asielzoekers met andere groepen bewoners ook een gunstig effect heeft op de inburgering.”

Ruben Brekelmans
Jannita Robbrerse
Jannita Robberse, algemeen directeur Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V): “Ik heb goede verwachtingen van de regietafels, zoals die onlangs in Budel en Ter Apel zijn gestart. Die bieden ons als DT&V een mooie kans om al tijdens het aanmeldproces onze expertise te kunnen inbrengen en vroegtijdig goed aangehaakt te zijn. In de pilot Terugkeerspoor zijn de inspanningen van alle ketenpartners gericht op terugkeer. Daarmee brengen we snelheid in dit proces. Vanwege corona heeft de pilot helaas een tijdje stilgelegen, maar we pakken deze proef weer op zodra de omstandigheden het toelaten. Onze samenwerking gaan we ook verder intensiveren op de Gemeenschappelijke Vreemdelingen Locaties, zodat we met elkaar een snellere integratie en sneller vertrek van de vreemdeling realiseren. Verder is het ook van belang om samen met gemeenten en provincies afspraken te maken over voldoende en verschillende typen opvangcapaciteit, die kan meebewegen wanneer de instroom toe of afneemt. Tot slot gaan we gebruik maken van een simulatiemodel en dashboard waarmee keteneffecten vooraf in beeld gebracht kunnen worden, zodat we in de toekomst als keten beter onderbouwde besluiten kunnen nemen. Ik heb er alle vertrouwen in dat we dit met elkaar gaan realiseren!”

Terugkeerspoor

Om te voorkomen dat evident kansarme en uitgeprocedeerde asielzoekers kostbare opvangplekken langer dan nodig bezet houden, is in het kader van het programma ook een start gemaakt met een pilot ‘Terugkeerspoor’. Weerbarstige materie, beaamt Brekelmans: “De mate waarin je terugkeer kunt realiseren, hangt sterk af of een land bereid is zijn onderdanen terug te nemen. Sommige landen werken goed mee, andere landen niet of nauwelijks. Soms hebben we een land na lang onderhandelen zo ver dat het laissez passers afgeeft, waarmee vreemdelingen zonder paspoort alsnog toegang krijgen. Maar als we dan willen overgaan tot daadwerkelijke uitzetting, blijken die mensen met onbekende bestemming vertrokken. Of ze zijn net weer een nieuwe procedure gestart, waardoor ze weer enige tijd niet uitzetbaar zijn. In die pilot zijn we gaan kijken: wat we kunnen doen om terugkeer van vreemdelingen met een laissez passer te bespoedigen. Bijvoorbeeld door een herhaalde asielaanvraag of andere procedures versneld af te handelen. We kijken in deze pilot met alle ketenpartners tegen welke belemmeringen voor terugkeer we aanlopen en proberen deze gezamenlijk weg te nemen. Helaas hebben de terugkeeractiviteiten, als gevolg van corona, enkele maanden zo goed als stilgelegen, waardoor we deze pilot nog niet hebben kunnen afronden en evalueren. Dat vindt plaats als de pilot weer enkele maanden heeft kunnen draaien.”

En nu de uitvoering

Vlak voor het zomerreces ging het opdrachtgeversoverleg, waarin ook de bestuurders van alle ketenpartners zitting hebben, akkoord met de overdracht van het programma aan de uitvoering. “Een spannend moment”, volgens Brekelmans. “De afgelopen twee jaar hebben we met elkaar veel uitgedacht, met elkaar in de steigers gezet en daar goede afspraken over gemaakt. Nu ligt de bal bij de uitvoering, om dat alles in de praktijk te gaan brengen en daadwerkelijk te gaan ‘oogsten’. Belangrijk is dat iedereen daarbij goed de focus houdt op die structurele veranderingen, in hun onderlinge samenhang. En zich niet te zeer laat afleiden door – oneerbiedig gezegd – de ‘waan van de dag’, actuele zaken die nu eenmaal ook altijd spelen rond dit thema. Koersvast blijven en doorzetten. Alleen dan kunnen we daadwerkelijk komen tot dat flexibele en effectieve asielsysteem dat ons voor ogen staat.”