Gelaagde handhaving

Er komen steeds meer goederen de grens over, en er is steeds meer ondermijnende criminaliteit. Dat vraagt om een zo efficiënt mogelijk toezicht. Daarom werkt de Douane aan zogenoemde gelaagde handhaving, met 3 verschillende stromen. Elke stroom heeft een eigen risicoprofiel en bijpassende controles. Dit moet leiden tot gerichtere controles: minder ingrijpende controles bij bedrijven die bewezen hebben dat ze betrouwbaar zijn, en strengere controles voor bedrijven die bij ons niet bekend zijn of die een slechte staat van dienst hebben.

Zo faciliteren we betrouwbare bedrijven meer. En hebben we meer capaciteit voor controles waar een groter risico zit. Het uiteindelijke doel: steeds betere informatie en 100% toezicht. We controleren niet alles fysiek, maar hebben wel alles in beeld. Het programma heeft zich in 2021 vooral beziggehouden met het verder vormgeven van de groene stroom, met bedrijven waarvan we de administraties kennen en vertrouwen. Gelaagd handhaven is een nieuwe manier van werken: compliancegericht in plaats van risicogericht. Een ‘groen’ bedrijf is in principe compliant: we gaan ervan uit dat het zich aan de regels houdt. Behalve als er bewijs is dat dit niet zo is. Dat houdt in dat we onze processen en techniek anders moeten inrichten. En dat douanemedewerkers anders gaan werken. We hebben in kaart gebracht wat daarvoor nodig is.

We zijn vorig jaar ook gestart met geautomatiseerde detectie, oftewel autodetectie. Dit gaat om machine-learning-modellen die data slim combineren en zo patronen herkennen. We zijn begonnen met het trainen van die algoritmes. En met het maken van dossiers over hoe we dat hebben gedaan. We hebben geprioriteerd: welke algoritmes gaan we als eerste trainen, waar hebben ze de meeste impact? We hebben een begin gemaakt met de inrichting van het interne proces. Een algoritme moet namelijk eerst op een proces worden ‘geplakt’ voordat het zijn werk kan doen. Bij dit alles werken we samen met onze opdrachtgevende ministeries. En met Brussel, want ook daar moeten ze weten dat we een nieuw toezichtssysteem inrichten. Ook het bedrijfsleven moet op de hoogte zijn van wat dit voor ze gaat betekenen. En we willen ook weten of ze hier ideeën over hebben. We hebben ook overlegd met post- en koeriersbedrijven. De poststroom is namelijk de eerste waarop we de algoritmes gaan testen.

Deze nieuwe manier van werken is alleen mogelijk met goede informatie over bijvoorbeeld logistieke stromen en marktdeelnemers. Daarvoor is dit programma dus afhankelijk van het dataplatform van het programma Verbeterde informatiepositie. We gaan steeds meer naar een manier van werken die gebaseerd is op data. Dat vraagt om meer ‘datageletterdheid’ van bestaande medewerkers, en nieuwe functies als data-scientists en data-analisten. Dit alles heeft gevolgen voor onze personeelsplanning. Door meer datagedreven te werken, is de reden om een zending te controleren objectiever. Daardoor is er minder ruimte voor frauduleuze acties door medewerkers.

Autodetectie: met data meer doen in minder tijd

De Douane wil meer datagedreven gaan werken, voor een slimmere handhaving en soepelere logistiek. Daaraan werken we onder meer in het project Autodetectie: geautomatiseerd toezicht op basis van data. Dat gaat van patronen zien in aangiftedata tot illegale goederen herkennen op scanbeelden. 2021 was een belangrijk jaar voor dit project: de Douane experimenteerde met de inzet van kunstmatige intelligentie en zette de eerste pilotprojecten op. Innovatie-projectleiders Norbert Kouwenhoven en Micha Slegt vertellen erover.

Norbert Kouwenhoven: “Autodetectie staat voor geautomatiseerde detectie van afwijkingen op basis van data. Dat kunnen zogenoemde ‘gestructureerde data’ zijn, zoals aangiftes. Of ‘ongestructureerde data, zoals scans, foto’s en video’s. In 2021 zijn we 3 sporen gestart: het automatisch interpreteren van x-ray-beelden, het beter filteren van gestructureerde data en het gebruik van externe data, bijvoorbeeld van de Kamer van Koophandel, andere douanediensten en van bedrijven zelf. In het afgelopen jaar hebben we de eerste algoritmes getraind en getest. Daarna hebben we onze collega’s gevraagd waar we die technieken als eerste in de praktijk kunnen uitproberen. Dat leverde maar liefst 24 mogelijke toepassingen op. Die hebben we ingedeeld in de 3 sporen die ik net noemde. Per spoor hebben we één toepassing gekozen, die we in 2022 gaan testen.”

Voor het x-ray-spoor is dat bijvoorbeeld de ‘pillenpilot.’ Micha Slegt legt uit: “In 2021 hebben we een algoritme getraind en getest dat pillen herkent in x-ray-beelden van postpakketten. Daarvoor hebben we grote aantallen scans verzameld, van pakketjes met én zonder pillen. Het systeem moest daarna de verschillen ertussen leren. We werkten daarbij onder meer samen met de bedrijven die deze apparatuur leveren en met collega-douanediensten die ook met de ontwikkeling van dit soort technieken bezig zijn.”

“In deze proeffase houden we ons niet alleen bezig met de techniek. We willen ook alle collega’s betrekken bij deze ontwikkelingen. En we leggen zorgvuldig vast wat we aan het doen zijn. Op de werkvloer hebben we al andere tests gedaan, met de hulp van collega’s van de scanteams. Zo hadden ze meteen een duidelijk beeld van de techniek. Als het algoritme goed afwijkingen kan herkennen, hoeven we minder vaak een container of een pakketje open te maken waar niks mee aan de hand blijkt te zijn. Maar het menselijk oog en de menselijke ervaring blijven altijd nodig.”

Het project Autodetectie is onderdeel van het programma Gelaagde handhaving. In dat programma werkt de Douane aan een visie op handhaving in verschillende stromen. Met minder en minder ingrijpende interventies in de logistiek bij bedrijven die bewezen hebben dat ze betrouwbaar zijn, en meer controles bij onbekende ondernemers. “Autodetectie kan daarbij helpen”, zegt Kouwenhoven. “Bijvoorbeeld door de betrouwbaarheid van een bedrijf objectief te meten en te bepalen. Maar ook door een melding te geven als een betrouwbaar bedrijf ineens iets anders dan normaal doet.”

Slegt: “Uiteindelijk kunnen deze vernieuwingen de hele Douane effectiever maken. Algoritmes zijn niet noodzakelijk beter in het analyseren van x-raybeelden dan mensen. Maar ze kunnen wel veel meer werk tegelijk doen. Dat is nodig, want we moeten enorme aantallen goederen verwerken. Vooral in Rotterdam. Autodetectie kan ons helpen daar grip op te houden, door meer te doen in minder tijd. En door te controleren waar het grootste risico zit, zorgen we voor een zo soepel mogelijke afhandeling voor bedrijven.”